Важнейшими односторонними полномочиями главы исполнительной власти, применение которых не сопряжено с положительным участием Конгресса, являются право вето, привилегия исполнительной власти и право отстранения высших федеральных должностных лиц от должности.
Право вето достаточно подробно регламентируется в разд. 7 ст. I Конституции. Основное содержание данного конституционного положения сводится к следующему. Во-первых, объектом президентских возражений (термина право вето в разд. 7 нет) являются все билли, а также приказы, резолюции и решения, принимаемые совместно обеими палатами Конгресса, а не одной из них. Во-вторых, если билли и иные совместные документы принимаются простым большинством голосов присутствующих депутатов, составляющих кворум в каждой палате, то для преодоления президентских возражений требуется квалифицированное большинство в каждой из палат. Иными словами, процедура преодоления вето намного сложнее, чем обычная законодательная процедура одобрения биллей и иных совместных документов. В-третьих, Президент может отклонить либо одобрить весь билль или иной документ целиком, а не отдельные его положения или статьи. В-четвертых, для рассмотрения билля или иного документа Конституция предоставляет Президенту 10-дневный срок, в который не засчитываются воскресенья. Подписание Президентом билля в течение этого срока означает одобрение билля и его вступление в силу (промульгация). Воздержание от подписи в течение названного срока, если он не прерван окончанием сессии Конгресса или досрочным перерывом в его работе, также означает одобрение билля или совместного документа. В-пятых, в случае перерыва 10-дневного срока вышеуказанными обстоятельствами все билли и совместные документы, не подписанные Президентом, считаются отклоненными, как если бы глава исполнительной ветви власти применил по отношению к ним свое право вето.
К конституционной конструкции президентского права вето жизнь и судебная практика добавили некоторые существенные черты, что придало этому полномочию тот облик, который ему присущ в настоящее время.
Привилегия исполнительной власти приобрела особое значение в период Уотергейтского кризиса и привлекла к себе внимание как ученых и публицистов, так и государственных деятелей и политиков. Однако до сих пор в американской литературе не существует сколь-нибудь общепринятого толкования этого понятия. Крупнейший авторитет в американском конституционном праве профессор Лоуренс Трайб начинает соответствующий раздел своей монографии следующими словами: Привилегия исполнительной власти не упоминается ни в Конституции, ни в конституционных дебатах. Несмотря на этот факт, президенты часто прибегали к такой привилегии, когда по тем или иным причинам они хотели накинуть на себя тогу секретности.
Другой гарвардский профессор, крупнейший авторитет в области истории американского права, Рауль Бергер в своей обширнейшей монографии Привилегия исполнительной власти: конституционный миф пишет, что в отличие от большинства других мифов, происхождение которых затерялось во тьме веков, миф о привилегии исполнительной власти является продуктом XIX столетия. Представление о ней сложилось в результате прецедентов, созданных рядом президентов при соответствующих обстоятельствах. Сам термин привилегия исполнительной власти, т.е. соединение двух английских слов исполнительная власть и привилегия (по-английски два слова, а не три. А.М.), появился в одном из судебных решений в 1958 г. И действительно, до определенного времени ни в солидных монографиях, ни в юридических и политических словарях этого термина не было. Тем не менее понятие привилегия исполнительной власти сейчас общепринято и тесно связано с понятием разделение властей.
Самое общее определение привилегии исполнительной власти сводится к праву Президента удерживать от Конгресса и судебной ветви власти информацию, которая, по его мнению, является конфиденциальной. Это право объясняется соображениями государственной безопасности. В него включено также право Президента воздерживаться от предоставления двум другим ветвям власти информации, касающейся его частной жизни. Привилегии исполнительной власти противостоит предполагаемое право законодательной и право судебной власти получать все необходимые им сведения о деятельности исполнительной власти. На стыке этих двух открыто противостоящих друг другу претензий возникают острейшие конфликты, прямо затрагивающие весь механизм системы сдержек и противовесов. В решении Верховного суда по делу Соединенные Штаты против Никсона (1974) было сказано: Привилегия (исполнительной власти) является фундаментальной для деятельности правительства и своими корнями пронизывает всю систему разделения властей, предусмотренную Конституцией.
Конфликты по поводу привилегии исполнительной власти затрагивают не только самого Президента, 535 законодателей Конгресса и 9 судей Верховного суда, но и неизмеримо более широкий круг федеральных должностных лиц. Конституционная обязанность заботиться о добросовестном исполнении законов формально возложена на Президента, но фактически этой деятельностью занимаются сотни федеральных бюро и агентств, которые в малой степени контролируются главой государства и членами его кабинета.
Существует миф о том, пишет Филипп Курлянд, что законодательные функции осуществляются 100 сенаторами и 435 конгрессменами, должным образом для этого избираемыми. В действительности же существует полупостоянная бюрократия на Капитолийском холме, которая осуществляет большинство законодательных функций большинства законодателей.
Привилегия исполнительной власти, как уже отмечалось, совершенно не институционализирована, не известна Конституции, федеральному законодательству и судам. Тем не менее она практически применяется президентами для защиты независимости исполнительной власти от посягательств законодателей и судей ради интересов национальной безопасности. Эта привилегия до недавнего времени формулировалась и обосновывалась самими президентами. После Уотергейта положение изменилось, но единства взглядов ни относительно объема этой привилегии, ни относительно границ и способов ее применения не существует.
Наиболее распространенным является мнение, согласно которому в состав привилегии исполнительной власти включаются два права Президента. Во-первых, это право на конфиденциальность, в соответствии с которым он может отказать Конгрессу, точнее, его комитетам, в требовании предоставить информацию и документацию, касающиеся самого процесса принятия решений исполнительной властью. В этом случае речь идет чаще всего об осуществлении Президентом его полномочий Верховного главнокомандующего Вооруженными силами и лидера внешней политики, так как именно в этих сферах конфиденциальность теснее всего связана с национальной безопасностью. Обычно имеются в виду приватные консультации и советы, которыми обеспечивает Президента его штабной аппарат. Во-вторых, сотрудников исполнительной власти, и прежде всего аппарат Белого дома, не могут обязать свидетельствовать перед комитетами Конгресса о внутренних отношениях в ведомстве главы исполнительной власти. Дело вице-президента Спиро Агню и Уотергейтский скандал выдвинули на авансцену еще одну проблему предоставление суду такой, считающейся конфиденциальной с точки зрения Белого дома информации, которая, по мнению суда, является доказательством по рассматриваемому им делу.
Обосновывая отказ Президента предоставить расследовательскому подкомитету Сената магнитофонные записи, касающиеся Уотергейтского дела, представитель Белого дома заявил: Президент осуществляет свою привилегию исполнительной власти, чтобы сохранить приватность консультаций Президента с его советниками и сохранить независимость исполнительной власти от вторжения законодательной ветви.
В письме от 6 июля 1973 г. Президент подтвердил, что его отказ предоставить названную информацию основан на его конституционной обязанности сохранить в неприкосновенности полномочия и прерогативы исполнительной ветви власти. Ни один президент, писал он, не смог бы осуществлять свои функции, если бы приватные деловые бумаги, подготовленные его личным аппаратом, были предоставлены публичной критике. Формирование здоровой государственной политики требует, чтобы Президент и его личный штаб были способны общаться между собой в обстановке полного доверия и чтобы их предварительные суждения и откровенные комментарии относительно внутри- и внешнеполитических проблем и соответствующих лиц оставались конфиденциальными. Однако атака законодательной и судебной властей на привилегию исполнительной власти не только оказалась сильной, но и пользовалась поддержкой общественного мнения. Конгресс сформулировал положение о том, что он вправе получать от Президента любую информацию, которую он считает необходимой для эффективного осуществления законодательной деятельности.
Конгресс не ставил под сомнение само существование привилегии исполнительной власти (в отличие от профессора Рауля Бергера он не считал ее мифом. А.М.), но заявил, что обладает правом допуска ко всем документам, находящимся в ведомствах исполнительной власти, если они имеют отношение к производимым расследованиям. Конгресс признал право Белого дома на конфиденциальность только в вопросах национальной безопасности, но не более. При этом было оговорено, что само понятие национальная безопасность должно быть истолковано в собственном смысле слова и ни при каких обстоятельствах не подлежит расширительной интерпретации. Позицию Конгресса весьма определенно выразил сенатор Сэм Эрвин: Я не думаю, что привилегия исполнительной власти может вообще прикрывать какую-либо политическую деятельность. Я также придерживаюсь позиции, что привилегия исполнительной власти не уполномочивает Президента сохранять в секрете информацию, касающуюся преступного поведения его помощников или кого-либо еще.
Аналогичные претензии были предъявлены Президенту и федеральными судами. Их позиция сводилась к тому, что привилегия исполнительной власти не может помешать им получить любую информацию, которая может иметь отношение к делам, находящимся в их производстве.
Как известно, в конечном счете Президент вынужден был уступить и предоставить Конгрессу и судам требуемую ими информацию, включая документы и магнитофонные записи.
Специальный прокурор по расследованию Уотергейтского дела Леон Джаворски 24 мая 1974 г. обратился непосредственно в Верховный суд с просьбой окончательно решить вопрос о том, имеет ли Президент право удерживать от суда доказательства преступлений, совершенных его помощниками. Верховный суд принял дело к производству и, единогласно постановив, что Президент такого права не имеет, обязал Р. Никсона передать суду дополнительно 64 магнитофонных записи, опубликование которых привело к первой в истории США досрочной отставке главы исполнительной ветви власти. В своем знаменитом июльском решении 1974 г. Верховный суд постановил: Мы пришли к заключению, что, когда основание для подтверждения привилегии (исполнительной власти) в отношении затребованных судом материалов, необходимых для рассмотрения уголовного дела, опирается только на общую заинтересованность в конфиденциальности, оно не может превалировать над фундаментальным требованием должной правовой процедуры в честном отправлении уголовного правосудия. Общее подтверждение привилегии должно отступить перед явной и конкретной потребностью в доказательстве при рассмотрении уголовного дела. В соответствии с этим Постановлением Верховного суда федеральный судья Джон Сирика, рассматривавший уголовное дело уотергейтских водопроводчиков, был уполномочен решить, какие материалы подпадают под действие привилегии исполнительной власти, а какие должны быть переданы специальному прокурору. Таким образом, привилегия исполнительной власти утратила тот абсолютный характер, какой ей старались придать президенты.
Во время Уотергейтского дела дискуссия вокруг привилегии исполнительной власти вышла за первоначально поставленные рамки. Вопрос был сформулирован значительно шире: обязан ли Президент информировать обо всех своих решениях нацию и Конгресс? Обязан ли он по требованию законодательной и судебной властей предоставлять необходимую им информацию обо всех аспектах деятельности исполнительной ветви власти, включая процедуру принятия решений? Либерально мыслящие ученые и публицисты ответили на этот вопрос положительно. Профессор Р. Бергер приходит к следующему выводу: Тот, кто контролирует поток информации, управляет нашими судьбами. Одна война во Вьетнаме дала тому бесчисленные доказательства. Учредители Конституции вовсе не считали, что народ и Конгресс должны получать лишь столько информации, сколько для них, по мнению Президента, будет достаточно. Как партнер, старший партнер, в деле управления нашим государством Конгресс имеет право на получение всей информации, относящейся к его деятельности. Следует, однако, заметить, что окончательно этот вопрос решен лишь доктриной, а не Конгрессом и судами. С точки зрения строго конституционной в проблеме практического применения привилегии исполнительной власти остается еще много белых пятен, которые могут быть ликвидированы окончательно только Конгрессом и судом.
Право Президента США отстранять высших федеральных должностных лиц от должности неоднократно было яблоком раздора между исполнительной и законодательной ветвями власти, так как Конституция не содержит по этому предмету сколько-нибудь конкретных и не допускающих кривотолков постановлений. Право отстранения тесно связано с правом назначения.
В Конституции говорится о двух процедурах назначения федеральных должностных лиц. Высшие должностные лица, поименованные в Конституции, и все те, которые могут быть учреждены Конгрессом, назначаются совместно Президентом и Сенатом. Установленная Конституцией процедура предусматривает две стадии: подбор кандидатуры Президентом и предложение ее Сенату и утверждение кандидатуры двумя третями голосов присутствующих и голосующих сенаторов по совету и с согласия Сената. Низшие должностные лица, учреждаемые актом Конгресса, назначаются без участия Сената единолично Президентом, судами или главами департаментов.
Относительно процедуры и оснований досрочного отстранения от должности Конституция содержит лишь одно положение (разд. 4 ст. II), согласно которому все гражданские должностные лица Соединенных Штатов могут быть привлечены к ответственности в порядке импичмента за совершение измены, взяточничества или другого тяжкого преступления или мисдиминора: в случае признания их виновными они отстраняются от должности. Поскольку процедура импичмента применялась крайне редко и только в отношении президентов и федеральных судей, можно заключить, что Конституция фактически оставила открытым вопрос о досрочном отстранении от должности всех высших федеральных лиц. Профессор Л. Трайб говорит об этом следующее: Конституция нигде ясно не указывает, имеют ли Конгресс или Президент либо оба вместе право отстранения от должности каких-либо других назначаемых должностных лиц, кроме федеральных судей и подчиненных наемных служащих. Процедура импичмента даже теоретически не могла считаться основным способом отстранения федеральных должностных лиц. Вряд ли кому-нибудь могло прийти в голову, что председатель федерального окружного суда может уволить нанятого им клерка только с согласия Сената. Тем не менее понадобилось специальное решение Верховного суда, в котором было полностью отвергнуто предположение о том, что Конституция ввела импичмент как единственный способ досрочного увольнения федеральных должностных лиц.
Около 80 лет Конгресс не мешал Президенту досрочно отстранять чиновников исполнительной ветви власти от должности. Положение изменилось в 1867 г. с принятием Акта о сроках пребывания в должности, который запретил Президенту увольнять членов кабинета, назначаемых по совету и с согласия Сената, без согласия верхней палаты. Однако вмешательство Конгресса в осуществление Президентом права отстранения от должности продолжалось всего лишь 20 лет. В 1887 г. Акт 1867 г. был отменен, а по прошествии еще 40 лет Верховный суд США в решении по делу Майерс против Соединенных Штатов (1926) признал неконституционным Акт 1867 г. и некоторые другие законы, касающиеся досрочного отстранения от должности.
Верховный суд в решении 1935 г. сформулировал положение о том, что создаваемые Конгрессом квазизаконодательные и квазисудебные агентства должны осуществлять свои права и обязанности независимо от контроля исполнительной власти, а досрочное отстранение должностных лиц этих агентств может быть осуществлено только по причинам, указанным в законе, их учредившем.
Судебная практика по делам об отстранении от должности чиновников регулирующих агентств свидетельствует о том, что суды никогда не пытались принудить Президента восстановить в должности уволенного им чиновника агентства. Речь всегда шла лишь о выплате не полученного чиновником жалованья. Теоретически суд может своим приказом предупредить увольнение или восстановить в должности уволенного, но он никогда этого не делал.
В настоящее время сложилась следующая ситуация в сфере осуществления права отстранения от должности. Считается, что Президент может отстранять федеральных должностных лиц по собственному усмотрению только в тех случаях, если они заняты в исполнительных агентствах, непосредственно подчиненных главе исполнительной ветви власти. Если же речь идет об агентствах, учрежденных Конгрессом, но лишь формально входящих в федеральную администрацию и не являющихся в полном смысле слова исполнительными, то дискреционные полномочия Президента могут быть ограничены. Иными словами, в этом случае требуется одобрение или согласие Конгресса.
В сущности можно говорить о том, что Президент обладает дискреционными полномочиями увольнять тех федеральных должностных лиц высшего эшелона, которые являются политическими исполнителями и в своей деятельности строго подчинены партийным интересам. Они в широком смысле слова составляют команду Президента и остаются в должности в течение срока его полномочий, если не увольняются досрочно по решению главы исполнительной ветви власти.
С точки зрения американских политических стандартов Президент Дж. Форд поступил вполне правомерно, отстранив Дж. Шлесинджера от должности министра обороны без предварительного уведомления. Вашингтон пост так комментировала это событие: Президент внезапно сместил Шлесинджера, поставив его тем самым в неловкое положение. По этому поводу не было дано никакого публичного объяснения, кроме заявления о том, что после пребывания Шлесинджера на посту в течение 15 месяцев и проведения им успешной внешней политики он (Дж. Форд. А.М.) хочет иметь в Пентагоне и ЦРУ своих парней.
Летом 1982 г. Президент Рональд Рейган заставил уйти в отставку государственного секретаря Александра Хейга, не поладившего с некоторыми друзьями Президента. Когда Рейгана спросили на пресс-конференции, почему он сделал это в разгар средневосточного кризиса, Р. Рейган ответил спокойно и туманно: Если бы я думал, что в этом есть что-то такое, что касается благополучия американского народа и ему нужно об этом знать, то я был бы откровенен и рассказал бы. Назначение нового государственного секретаря Джорджа Шульца прошло в Сенате вполне благополучно.