Закладка фундамента современной прокуратуры и начало истории прокуратуры приходится на период административно-правовых преобразований Петровской эпохи в первой четверти XVIII в. Проводя масштабное реформирование органов государственного управления, Петр I впервые в России сделал попытку внутри Сената и в губерниях, по шведскому образцу, но с учетом российских реалий, образовать органы контроля, так азываемый фискалитет (1711 г.). Фискалитет являлся особой отраслью сенатского управления.
Обер-фискал (глава фискалов) состоял при Сенате, но одновременно фискалы были доверенными лицами царя. Царь назначал обер-фискала, который приносил присягу царю и был ответственен перед ним.
Компетенция фискалов была обозначена в Указе от 17 марта 1714 г.: проведывать про все, что «ко вреду государственному интересу быть может», докладывать «о злом умысле против персоны его величества или измене, о возмущении или бунте», «не вкрадываются ли в государство шпионы», борьба со взяточничеством и казнокрадством.
Сеть фискалов постоянно стала формироваться по территориальному и ведомственному принципам. Провинциал-фискал наблюдал за городовыми фискалами и один раз в год «учинял» за ними контроль.
Появлению фискалитета в числе надзорных органов, еще задолго до образования прокуратуры, способствовало, по мнению С.А. Петровского, «взяточничество, презрение к законам, указам, подкуп, плохое уважение человеческой личности, что было явлением очень и очень обыкновенным».
В то же время С.А. Петровский приходит к выводу, что фискалы действительно были необходимы и приносили пользу, устрашая нарушителей закона, чем в немалой степени способствовали повышению уровня административной и судебной нравственности, однако сами они стояли ниже принятых в обществе моральных норм.
Однако, на взгляд, исследователя Т.В Барсова, фискалы так и не оправдали надежд Петра I. Отсюда и возникла потребность в специальном надзорном институте, который вобрал бы в себя некоторые полномочия фискалитета, но в то же время приобрел совершенно новые черты.
В результате дальнейшего выстраивания системы государственного контроля Петр I был вынужден признать, что чин фискала «тяжел и ненавидим», и своим указом от 12 января 1722 г. учредил должность генерал-прокурора.
Таким образом, в России был основан государственно-правовой институт прокуратуры во главе с назначаемым императором генерал-прокурором и его помощником обер-прокурором, охватывающий контролем государство и общество сверху донизу, что представлялось своеобразной системой фискальско-прокурорского надзора.
Органы прокуратуры создавались постепенно в различных губерниях в течение ряда лет. На прокуратуру была возложена обязанность надзора за соблюдением законов государственными органами. В случае установления нарушений законов прокуратура предлагала соответствующим лицам и учреждениям устранять эти нарушения, опротестовывала незаконные решения.
Важным участком работы прокуроров был надзор за коллегиями Сената и соблюдением законов в арестантских домах и тюрьмах.Указом Петра I от 27 апреля 1722 года были определены права и обязанности генерал- прокурора, в котором объявлялось, что «Сей чин яко око наше и стряпчий в делах государственных».
Под словом «стряпчий» понималось, что генерал – прокурор обязан заботиться о делах государственных и быть оком Государя императора и его помощником.
Основной функцией прокуроров на первоначальном этапе стал надзор за деятельностью тех учреждений, при которых они состояли, а Генерал-прокурор надзирал за Сенатом.
Прокурорский надзор, в этот период времени, сводился в основном к напоминанию о необходимости выполнения должностными лицами законов и своих обязанностей, а также к донесениям о бездеятельности и беззаконии, то есть выполнял роль, как уже указывалось выше, особого фискального органа непосредственно в интересах верховной власти, тогда как другие фискальные органы осуществляли свою деятельность в интересах губернаторов и воевод.
В последующие годы после смерти Петра I, особенно в период царствования Анны Иоановны (1730-1740 гг.), прокуратура практически бездействовала и в своих прежних прерогативах была восстановлена лишь в период царствования Елизаветы Петровны (1741-1761 гг.). Во всех направлениях государственной и политической деятельности она стремилась продолжить реформы своего отца.
Указом императрицы от 12 декабря 1741 г. была восстановлена прокуратура в рамках указа Петра I от 1722 г. Прокуратуре был придан ряд полномочий по осуществлению надзора за проведением в жизнь действующих и вновь принимаемых законов, что привело к повышению эффективности и действенности прокурорского надзора.
В период царствования Екатерины II в существенной мере был усилен местный прокурорский надзор (1762-1796 гг.). В русле регионального управления проходили изменения института прокуратуры, генерал- губернаторства и наместничества.
Если в XVIII в. по губернской реформе 1775 г. с переносом тяжесть управления на региональный и местный уровень прокурор выступал представителем верховной власти в отдельной группе губерний, то в условиях централизации государственного управления и создания ведомств в 1800-1850-е гг. вопрос переходит в другую плоскость.
Тем не менее, основные проблемы распределения и деконцентрации управления остаются. Еще в «Наставлении губернаторам» Екатерины II от 21 апреля 1764 г. содержалось знаменитое положение, принципиально важное для России: «Все целое не может быть отнюдь совершенно, если части его в непорядке и неустройстве пребудут.
Главные же части, составляющие целое отечество наше, суть губернии». Учреждение о губерниях 1775 г. выстраивало местное управление на двух уровня – в губерниях и уездах – с определенным разделением государственных функций. В нем были сформулированы основные надзорные задачи и полно-мочия губернских прокуроров.
На губернских прокуроров и подчиненных им прокуроров возлагались, в частности, такие задачи: сохранение «целости власти, установлений и интересов императорского величества», наблюдение за тем, «чтоб запрещенных сборов с народа никто не собирал», истребление «повсюду вредных взяток». Они наделялись правом вести надзор за законностью в деятельности губернских и уездных органов, в том числе и судов, проверять соответствие законом принимаемых ими решений.
В судах прокуроры были обязаны охранять интересы «лиц беспомощных», таких как глухонемые, несовершеннолетние и другие. На прокуроров, что особенно важно, возлагалось предупреждение нарушений законов, принятие мер к пресечению нарушений, опротестование незаконных правовых актов.
В статье 404 Учреждения о губерниях было определено: «Вообще губернский прокурор и губернские стряпчие смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве и отправлении самих дел. Они сохраняют целостность власти установленной и интереса императорского величества, наблюдают, чтобы запрещенных сборов с народа никто не собирал, и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки.
В свою очередь А.Ф. Кони подчеркивал: «Блюститель закона и царское око, охранитель закона и свободы частных лиц в случаях учреждения опеки с ограничением их прав, ходатай за арестантов и наблюдатель за содержанием их без употребления, законом запрещенных, внимательный читатель определений всех присутственных мест, шедших на его просмотр, возбудитель безгласных дел губернский прокурор, по существу своих прав и обязанностей, был представителем центральной правительственной власти, вдвинутым в среду местного управления».
При Павле I (1796-1801 гг.) функции генерал-прокурора были значительно расширены, о чем свидетельствует то, что он выступал в качестве первого лица после императора. Тем не менее, желание Павла I все «созданное Екатериной II изменить и переделать» в некоторой степени повлияло и на деятельность органов прокуратуры.
Несмотря на то, что функции генерал прокурора были резко расширены, в то же время в период правления Павла I в значительной мере были сокращены штаты органов прокуратуры. В частности, были упразднены должности стряпчих. Безусловно, все это в некоторой степени повлияло на качество прокурорского надзора.
И тем не менее следует отметить, что все же общие тенденции к определению места и роли прокурорского надзора в системе государственного управления сохранились и после царствования Павла I. Например, в период правления Александра I (1801-1825 гг.) были восстановлены упраздненные при Павле I должности стряпчих.
В то же время должность генерал-прокурора относительно недолго была самостоятельной, поскольку с проведением министерской реформы данная должность «поглощалась» постом «министра юстиции». Вследствие чего генерал-прокурор утратил роль первого лица после императора.В новом устройстве прокурорского надзора определенную роль сыграли и проекты преобразований Сената, в которых предлагалось уменьшить роль и значение генерал-прокурора в государственном управлении.
При этом в Манифесте об образовании министерств от 8 сентября 1802 г. обязанности одного лишь министра юстиции определены не были, и он до издания нового уложения должен был руководствоваться «инструкцией» генерал-прокурора. Формально юридически сложилась ситуация, при которой министр юстиции как генерал-прокурор стоял над Сенатом и осуществлял надзор за ним, а как глава одного из министерств находился под его контролем.
При этом прокурорский надзор являлся направлением правительственного контроля и не выходил за пределы надзорных функций власти в целом. Следует отметить, что в результате сенатской реформы, прокурор не пользовался решающим голосом ни по одному административному вопросу, поскольку «органы управления производят и решают дела, а прокуроры наблюдают за этим производством и решением, охраняют их закономерность, но не принимают другого ближайшего участия в самом существе дела, в их возбуждении, постановлении и направлении».
Основным средством реагирования было принесение протеста в орган, нарушивший закон, или в вышестоящий орган. Прокуроры и стряпчие определялись для «ближайшего надзора за производством дел» в Сенате, в губернских и уездных присутственных местах, а также судах.
Прокурорские чины состояли: при департаментах центральных государственных учреждений и специализировались по роду дел, в губерниях и уездах наблюдали за правильным применением законов присутственными местами – судебными и административными, им принадлежало «охранение интересов казны и забота об уголовных делах безгласных и об интересах лиц беспомощных (содержащиеся под стражей, глухонемые, несовершеннолетние)».
В помощь губернскому прокурору определялись губернские стряпчие, а в уезде – уездные стряпчие. Деятельность прокурора и стряпчих сводилась к присутствию в заседаниях различных учреждений, представлению заключений по делам и к просмотру журналов и постановлений всех присутственных мест, с которыми они соглашались с отметкой «читал» или опротестовывали в связи с нарушениями законов.
Губернский прокурор о замеченных злоупотреблениях и беспорядках был обязан немедленно доносить губернскому начальству, а в определенных случаях и министру юстиции, которому он представлял срочные ведомости или особые, по конкретным делам, доклады. Прокурор имел право требовать к своему рассмотрению подлинные дела присутственных мест и входить во всякое время в губернские присутственные места, но не мог присутствовать при вынесении решений.
Деятельность органов прокуратуры была существенно трансформирована и усилена в период царствования Александра II (1855-1881 гг.). Именно при нем Государственный совет Российской империи принял «Основные положения о прокуратуре» (1862 г.), в которых определялось государственное назначение прокурорского надзора, его содержание, задачи и полномочия прокуроров.
В этом документе впервые прозвучали слова «наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской Империи», «Верховный надзор», которые в последующем стали основными принципами организации и деятельности прокуратуры не только в Российской империи, но и в советский и современный периоды.
В Основных положениях закреплялись единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора, строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, осуществление прокурорами полномочий от имени всей системы прокуратуры, независимость прокуроров от местных влияний при принятии ими любого решения, несменяемость прокуроров. Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались (пожизненно) и освобождались указом императора.
Другие нижестоящие прокуроры назначались на должность и освобождались от нее решением Генерал-прокурора Российской империи. В некоторой степени в современном российском государстве возвратились к «Основным положениям о прокуратуре».
Например, прокурор субъекта Российской Федерации назначается на должность Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации, согласованному с субъектом Российской Федерации в порядке, установленном субъектом Российской Федерации. Прокурор субъекта Российской Федерации освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации.
Иные прокуроры – военные и другие специализированные прокуроры, приравненные к прокурорам субъектов Российской Федерации (далее в настоящей статье – прокуроры, приравненные к прокурорам субъектов Российской Федерации), назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации.
Прокуроры городов и районов, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуроры (далее прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры) назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации.
С принятием Судебных уставов 1864 г. прокуратура из органа надзорного типа трансформируется в основном в орган уголовного преследования. По Уставу уголовного судопроизводства прокуроры могли присутствовать при всех следственных действиях, давать указания следователю, требовать дополнительного расследования.
По окончании предваительного следствия прокурор давал заключение о придании обвиняемого суду, излагая его в форме обвинительного акта. Следует в то же время иметь в виду, что закон подчинял прокурору полицейское дознание, возлагал на него обязанность вести наблюдение за производством предварительного следствия, в котором сочеталось как руководство следствием,
так и надзор за законностью его решений.
Хотя прокуроры и состояли при судах, но были им не подконтрольны и при рассмотрении судами уголовных дел выступали полноправными участниками судебного процесса, приносили кассационные и апелляционные протесты на незаконные и необоснованные решения судов, осуществляли надзор за исполнением приговоров и за соблюдением законности в местах отбывания наказаний. В период царствования Александра III (1881-1894 гг.) принимаются самые активные меры к усилению судебной репрессии в отношении революционно настроенных масс.
Тем самым, это был ответ царя на убийство Александра II совершенного 1 марта 1881 г., в результате чего Александр III и взошел на трон. Безусловно, все это не могло не повлиять на либеральную судебную реформу. В итоге планомерно ограничиваются полномочия суда присяжных, расширяется сфера коронного суда, усиливается прокурорский надзор, что превращает прокуратуру не только в карательный орган, но и в «оплот царских порядков и монархических законов».
Следует отметить, что отнесение царской прокуратуры к карательному органу и оплоту самодержавия, было не лишено оснований. В особенности это стало особенно очевидным в период правления Николая II (1894-1917). Выступая на заседании Государственной думы, П.А. Столыпин (Председатель Совета министров Российской империи 1906-1911 гг.) отметил, что только с октября 1905 г. по апрель 1906 г. по политическим мотивам в стране было убито 288 государственных служащих, 383 ранено.
По сведениям, приведенным ученым–криминалистом Н.С. Таганцевым, за три года (1905-1908 гг.) убито 2563 должностных лица и 3616 частных лиц1. Исследователь революционного террора в России с 1894 по 1917 гг. А. Гейфман указывает, что «в Российской Империи примерно с 1900 по 1910 гг. революционеры организовали и привели в исполнение
23000 террористических актов.
Из них значительный процент – это удачные (разумеется, с точки зрения революционеров) политические убийства: в 17000 случаев люди были убиты или ранены. Каждый день в 1907 году в среднем совершалось 18 политических убийств». В результате государство стало на путь создания специальных судов, по которому в свое время прошел и советский период (революционные трибуналы, трибуналы, «двойки», «тройки»).
По инициативе П.А. Столыпина и с благословения монарха 1 сентября (19 августа) 1906 года в порядке междумского законодательства в соответствии с 87 статьей Основных законов Российской Империи было принято «Положение Совета министров о военно-полевых судах».
Принятием такого Положения преследовалось несколько целей: ускорение судопроизводства по делам о гражданских лицах и военнослужащих, обвиняемых не только в разбоях, убийствах, грабежах, нападениях на военных, полицейских и должностных лиц и в других тяжких преступлениях, но и в революционных выступлениях и террористических актах.
За 1906-1907 годы военно-полевые суды были введены в 82губерниях из 87, переведенных на военное положение или положение чрезвычайной охраны. Военно-полевой суд состоял из председателя и 4 членов суда, назначаемых из строевых офицеров начальником местного гарнизона (командиром порта) по приказу генерал-губернатора или главнокомандующего.
Предварительное следствие не проводилось, вместо него использовались материалы охранного отделения или жандармского управления. Обвинительный акт заменялся приказом о предании суду. Судебное заседание проводилось без участия в нем прокурора, защитника или свидетелей защиты, при закрытых дверях.
Приговор должен был выноситься не позже чем через 48 часов и в течение 24 часов приводиться в исполнение по распоряжению начальника гарнизона. Осужденные имели право подавать прошение о помиловании, однако военное министерство отдало распоряжение «оставлять эти просьбы без движения».
В результате создания военно-полевых судов только за первые 8 месяцев своего существования они приговорили к смертной казни 1102 человека, к каторжным работам – 127 человек.
Безусловно, царская прокуратура в отношении таких дел точного и единообразного исполнения законов и верховного надзора не осуществляла. Наглядной иллюстрацией к деятельности военных судов и прокуратуры конца XIX в. – начала XX в. являются слова С.И. Викторского, писавшего, что «Правительство наше, зная отличительные свойства этих судов – быстроту производства, суровость приговоров и наказаний, признало за ними все качества суда, который лучше других, обычных, может, будто бы, оградить государство от наказуемых правонарушений в годины революционного движения, вызванного нашим переустройством общественным, и поэтому до чрезвычайности расширило их компетенцию за счет деятельности судов гражданского ведомства.
В результате получились такие итоги, например, за один 1909 г. по отношению к одной смертной казни: по отчетам военных судов в этом году казнено по их приговорам 530 человек – 25 воинских чинов и 505 гражданских лиц. За предшествующий же, т.е. 1908 г., по приговорам Военно-окружных судов казнено лиц военного ведомства за преступления воинские 21 и за преступления общие – 27, а лиц гражданского ведомства за воинские преступления – 13 и за преступления общие – 1279 т.е. всего – 1340».
Все это свидетельствует о том, что с подъемом революционного движения усиливается роль прокуратуры как органа уголовного преследования, что в первую очередь и послужило причиной того, что первым же Декретом о суде №1 от 24 ноября 1917 года прокуратура, как государственный институт, была упразднена, без замены ее новой советской прокуратурой.
Однако отсутствие прокуратуры не означало, что в молодой советской республике не был организован надзор за исполнением законов. Надзор и контроль за соблюдением законов в деятельности местных органов власти и органов государственного управления осуществляли в то время различные учреждения, в компетенцию которых входили и другие функции, в частности, ВЦИК, Совет Народных Комиссаров, народные комиссариаты, рабоче-крестьянская инспекция (РКИ), органы Народного комиссариата государственного контроля и его местные учреждения, органы ВЧК, которые в 1922 году были преобразованы в органы Главного политического управления и судебно-следственные органы.
Таким образом, функция наблюдения за неуклонным исполнением законов государственными органами, должностными лицами, общественными организациями и гражданами оказалась рассредоточенной среди ряда органов и учреждений, что отнюдь не способствовало единообразному пониманию законности и не отвечало требованиям ее всемерного укрепления.
Разобщенность в работе всех перечисленных органов, отсутствие у них императивных полномочий и властно-распорядительных функций не могли обеспечить точного и единообразного исполнения законов по всей стране.
Из создавшегося положения был только один выход – учреждение специального централизованного органа, подчиненного только центральной государственной власти, независимого от поднадзорных ему учреждений, от каких-либо местных влияний, способного эффективно осуществлять надзор за точным и безусловным исполнением законов всеми органами власти и государственного управления, должностными лицами и
гражданами на всей территории страны.
По мысли В.И. Ленина, таким органом должна была стать государственная советская прокуратура. Принятое Положение о прокурорском надзоре в РСФСР от 28 мая 1922 г. представляло собой нормативный акт, в котором нашли отражение основные вопросы организации и деятельности прокуратуры: понятие и задачи прокурорского надзора, функция прокурора, наличие четырех отраслей прокурорского надзора с близкими к
современному правовому регулированию полномочиями прокуроров.
Во главе прокуратуры, в качестве прокурора республики, состоял народный комиссар юстиции. В непосредственном заведывании прокурора республики находился входящий в состав Народного комиссариата юстиции отдел прокуратуры. Согласно данному нормативному акту, в непосредственном подчинении прокурора республики в каждой губернии и области РСФСР состояли прокуроры, назначаемые прокурором республики, и их помощники, между которыми распределялось исполнение возложенных на прокуратуру обязанностей.
Положение о прокурорском надзоре по существу восстанавливало российскую модель прокуратуры периода царствования Александра II. Единственно, что созданная прокуратура не была самостоятельным органом. Долгое время она находилась в составе Наркомата юстиции РСФСР или при Верховном Суде СССР, осуществляя надзор за законностью в стране в тесном взаимодействии с судами и органами юстиции.
При принятии Положения о прокурорском надзоре довольно ожесточенный спор вызвали вопросы больше не формирования, а подчинения органов прокуратуры. Противники проекта выступали против централизации органов прокуратуры и независимости их от местных органов.
По существу ими предлагалось «двойное» подчинение прокуроров – центральной прокурорской власти и губернским исполнительным комитетам. Следует отметить, что своего рода спасением от принятия такого Положения стало письмо В.И. Ленина в Политбюро, получившего название «О “двойном” подчинении и законности».
В нем В.И. Ленин в жесткой форме предложил ЦК РКП (б) отвергнуть предложения о «двойном» подчинени и указал, что «Надо помнить, что в отличие от всякой административной власти прокурорский надзор никакой административной власти не имеет и никаким решающим голосом ни по одному административному вопросу не пользуется.
Прокурор имеет право и обязан делать только одно: следить за установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям.
Единственное право и обязанность прокурора передать дело на решение суда». Тем не менее, некоторая уступка местным органам власти была все же сделана – прокуроры не могли обжаловать в суд незаконные решения исполнительных комитетов советских органов.
После подписания Договора об образовании Союза ССР (1922 год) возникла необходимость создания и общесоюзной системы правоохранительных органов. В соответствии с Конституцией СССР 1924 г. при Центральном Исполнительном Комитете СССР был учрежден Верховный Суд СССР, который формально оказался частью системы исполнительно-распорядительных органов государственной власти.
В составе Верховного Суда СССР были учреждены посты Прокурора Верховного Суда СССР и его заместителя, назначаемые Президиумом ЦИК Союза ССР и подотчетные его Президиуму. Тем не менее, организационная перестройка органов прокуратуры на этом не завершилась.
Процесс централизации прокуратуры и превращения ее в единую самостоятельную систему был полностью завершен в 1933 году с принятием Постановления ЦИК и СНК СССР «Об учреждении прокуратуры Союза ССР», а с принятием Конституции СССР 1936 года, были закреплены основы прокурорского надзора уже на высшем законодательном уровне. В ней были определены задачи прокуратуры, ее функции, принципы организации и деятельности, организационное построение, закреплен принцип независимости органов прокуратуры от каких бы то ни было местных органов (ст.113).
Впервые появился термин «высший надзор», повторивший, по мнению автора, термин из «Основных положений о прокуратуре» (1862 г.) – «верховный надзор», просуществовавший до 70-х годов прошлого столетия. Все это явилось очередным важным шагом в развитии законодательства о прокурорском надзоре. К глубокому сожалению приходится констатировать, что в условиях культа личности И.В. Сталина роль прокуратуры была значительно принижена.
Прокуроры
не могли противостоять допускаемым в стране грубейшим нарушениям законности, прав человека, массовым и незаконные репрессиям, оказавшись существенно ограниченными в своих правах по пресечению беззакония вопреки конституционным установлениям и законоположениям, регулирующим прокурорский надзор.
Нередко санкции на арест давались без достаточных на то оснований, а чаще всего аресты производились вообще без санкции прокурора. В то же время те прокурорские работники, которые пытались противостоять репрессиям, сами становились жертвой произвола и беззакония.
В годы Великой Отечественной войны деятельность прокуратуры, как и любого другого правоохранительного органа, была подчинена общей задаче – борьбе с немецко-фашистскими захватчиками.
В послевоенное время усилия органов прокуратуры были направлены на укрепление законности в сфере экономики, в частности, в промышленности, в сельском хозяйстве, на транспорте. В целях повышения престижа и авторитета органов прокуратуры в
решении задач государственного и хозяйственного строительства Верховный Совет СССР 19 марта 1946 года принял закон о присвоении прокурору СССР наименования Генеральный прокурор СССР.
Положение о прокурорском надзоре в СССР, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета 24 мая 1955 года, несколько расширило и конкретизировало полномочия органов прокуратуры, а также законодательно закрепило основные положения о задачах прокурорского надзора и методах его осуществления.
Этим были созданы все необходимые условия для усиления прокурорского надзора. Столь широкая компетенция прокуратуры по кругу объектов надзора создавала важные предпосылки для осуществления эффективных мероприятий по охране прав и свобод граждан от нарушений со стороны органов государства, кооперативных и иных общественных организаций и должностных лиц.
Усилению централизации и единства прокурорского надзора способствовала и Конституция СССР, принятая 7 октября 1977 года, в которой значительное место было уделено расширению и обеспечению прав граждан, введена специальная глава «Государство и личность» и тем самым сделана попытка не только провозгласить, но и гарантировать провозглашаемые права.
Следует подчеркнуть, что ни одна из прежних конституций нашего государства не уделяла столь большого внимания прокуратуре, как одному из государственных органов страны, сколько уделила данная Конституция СССР.
Достаточно сказать, что прокуратуре была отведена самостоятельная глава, в которой раскрывались основополагающие принципы не только организации, но и деятельности органов прокуратуры. Принцип независимости прокуратуры от местных органов дополняли такие важные принципы, как строгая централизация прокурорской системы и непосредственная подотчетность Генерального прокурора СССР Верховному Совету СССР, а в период между сессиями Верховного Совета СССР – его Президиуму.
Помимо этого, Конституция СССР закрепила право Генерального прокурора СССР на законодательную инициативу в Верховном Совете СССР1.30 ноября 1979 года Верховный Совет СССР принимает Закон о прокуратуре СССР, в котором уточняется и конкретизируется порядок осуществления высшего надзора за законностью в условиях развитого социализма. Закон о прокуратуре расширил сферу прокурорского надзора, включив в нее государственные комитеты, исполнительные и распорядительные органы местных Советов.
В прокуратуре СССР и прокуратурах союзных республик стали образовываться коллегии. Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры осуществляли высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, а также гражданами.
Одновременно расширились полномочия прокуроров по осуществлению надзора за исполнение законов органами дознания и предварительного следствия. Генеральный про- курор и подчиненные ему прокуроры осуществляли надзор за тем, чтобы никто не подвергался незаконному аресту без судебного решения или санкции прокурора.
Органы прокуратуры надзирали за тем, чтобы при расследовании преступлений неуклонно соблюдались требования закона о всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела. Одним из направлений деятельности органов прокуратуры стал также надзор за соблюдением законов в местах предварительного заключенияи лишения свободы.
Прокурорам союзных республик предоставлялись дополнительные права в сфере надзора за исполнением законов при рассмотрении дел судами. Они получили право вносить на рассмотрение Пленума Верховного Суда союзной республики представления о даче судам руководящих разъяснений по вопросам применения действующего законодательства, а также отменять постановления Пленума Верховного Суда союзной республики, не соответствующие действующему законодательству.
В соответствии с новым Законом прокуратура должна была не только осуществлять надзор за исполнением законов и принимать меры к выявлению и своевременному устранению любых нарушений закона, но и координировать деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступлениями.
Таким образом, прокуратура помимо своих надзорных функций стала выполнять и управленческие. В связи с изменениями, внесенными в прокурорскую деятельность Законом о прокуратуре СССР, были изменены и
содержание актов прокурорского реагирования.
Между тем следует отметить, что с принятием Закона о прокуратуре СССР существенно была усилена правозащитная роль прокуратуры, получившая значительное расширение в восьмидесятые годы прошлого столетия.
В особенности это стало заметно с принятием 26 декабря 1990 года Закона СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного
Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления», который существенно расширил сферу прокурорского надзора в правозащитной сфере, поскольку предметом надзора стали законность деятельности местных Советов народных депутатов, политических партий, массовых движений.
С распадом СССР завершился советский этап истории российской прокуратуры. Отправным моментом начала современной прокуратуры является принятие 17 января 1992 года Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации», который не только внес коррективы в содержание про-
курорского надзора, но и значительно изменил его направления, функции и полномочия прокуроров.
Содержательными новеллами принятого закона явились, прежде всего то, что прокурорский надзор был распространен на органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность. По сравнению с советским периодом, на значительный уровень были подняты вопросы материального и социального обеспечения прокурорских работников,
В законе о прокуратуре появился особый раздел, предусматривающий нормы об особенностях организации и деятельности военной прокуратуры как составной части прокурорской системы.
Таким образом, с учетом мнения ряда авторов, прокурорский надзор российского государства на наш взгляд прошел следующие этапы: 1) досоветский (1722-1917 гг.), который можно разделить на несколько периодов:
а) период образования прокуратуры,
б) период развития и совершенствования прокурорского надзора Российской империи,
в) деятельность органов прокуратуры в межреволюционный период (февраль – октябрь 1917 г.).
2) советский (1917-1991 гг.), который можно разделить на следующие периоды: а) период упразднения Декретом о суде №1 прокуратуры Временного правительства и передачи его полномочий иным государственным органам советской власти, б) период образования и организации деятельности советской прокуратуры в системе органов юстиции (1922-1933),
в) период учреждения и становления самостоятельной прокуратуры (1933 г.) (включая военный и послевоенный периоды),
г) период усиления, укрепления и повышения самостоятельности и независимости прокурорского надзора.
3) современный период развития российского прокурорского надзора, берущий свое начало с 1992 года, характеризуется следующими периодами:
а) переходный период (развитие прокурорского надзора проходит при формировании системы разделения властей),
б) конституционный период, в которой российской прокуратуре была посвящена специальная
статья 129, включенная в главу 7 «Судебная власть». Однако определение места прокуратуры в системе государственных органов на этом не завершилось.
Редакция наименования главы 7 была приведена в соответствии с Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации», вступившим в силу со
дня его официального опубликования 6 февраля 2014 г.
Тем самым, Конституция РФ обособляет органы прокуратуры в общей системе государственных органов и одновременно обозначает некоторые ориентиры для определения их функциональных задач, что отражается в совместном участии Совета Федерации и Президента России в процедуре назначения Генерального прокурора России и его заместителей (ст. ст. 83, 102, 129), закреплении за Генеральным прокурором полномочия по инициированию лишения парламентского иммунитета парламентария (ч. 2 ст. 98).
Между тем такая новелла в конституционализации прокурорского надзора, в конечном счете устраняет проблему отождествления судебной власти и прокуратуры, поскольку в ряде случаев аргумент о нахождении норм о прокуратуре в главе, посвященной судебной власти, рассматривался в качестве основания для отнесения прокуратуры именно к ней, что, по существу, крайне спорно, т.к. прокуратура – это не судебный орган и деятельность по отправлению правосудия не осуществляет.
В заключение параграфа, раскрывающего основные исторические этапы становления Российской прокуратуры следует отметить, что Указом Президента РФ от 29 декабря 1995 г. №1329 установлен День работника прокуратуры Российской Федерации, который отмечается 12 января.
Тем самым подчеркивается огромный исторический путь прокуратуры, получивший свое начало с административно-правовой реформы Петра I, и ее вклад в дело укрепления законности и правопорядка в России.