Парламентский контроль Федерального Собрания РФ

Контроль определяется как проверка, наблюдение с целью проверки исполнения законов, постановлений, управленческих решений, как проверка деятельности или наблюдение за кем- или чем-либо.

Важнейшей особенностью парламента является комплексный характер его деятельности, которая не ограничивается законотворчеством, а предполагает и контрольные функции.

Становление и развитие парламентаризма в России идут не только путем совершенствования парламентских процедур и статуса палат парламента, но и через применение наиболее рациональных и продуктивных форм парламентского контроля, которые выработаны мировой практикой и нашли отражение в российском опыте.

В Конституции РФ не содержится определения и достаточных форм парламентского контроля. Однако анализ законодательства и регламентов палат российского парламента позволяет определить парламентский контроль как регламентированную конституционными нормами деятельность уполномоченных органов, направленную на проверку и оценку соответствия и реализации законов в целях устранения выявленных нарушений и предупреждения возможных несоответствий в системе действующего законодательства.

В литературе можно встретить и другие определения парламентского контроля, суть которых сводится к проверке реализации законов и соответствия им правовых актов меньшей юридической силы.

Целями парламентского контроля являются проверка не только законности действий органов и должностных лиц, но и целесообразности их действий по исполнению законодательства, что и отличает парламентский контроль от надзора, который ограничен проверкой законности действий и решений соответствующих органов и должностных лиц, а также обладает определенными мерами принуждения.

В основу выделения видов парламентского контроля заложены различные критерии, такие как субъекты контроля, сферы осуществления контроля, объекты контроля, время и цели контроля.

Среди классификаций парламентского контроля выделяют:

1. В зависимости от органов, осуществляющих контроль:

непосредственно парламентом (например, парламентский запрос Совета Федерации),
парламентскими органами и должностными лицами (комиссиями, комитетами),
отдельными органами и должностными лицами, подотчетными перед парламентом (Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ).

2. По времени осуществления контроля:

предварительный (упреждающий), направленный на предупреждение и пресечение незаконной (неэффективной) деятельности органов исполнительной власти,
сопутствующий, при котором реализация того или иного закона сопровождается парламентским контролем (например, реализация бюджета),
последующий, направленный на проверку не только правильности исполнения законов исполнительной властью, но и правильности и своевременности реагирования ее представителей на решение той или иной ситуации. Так, например, расследование в Сенате Конгресса США бездействия должностных лиц, не принявших соответствующих мер по предотвращению событий 11 сентября 2001 года.

3. По содержанию (перечень открытый):

контроль в сфере соблюдения прав человека,
в сфере обороны и безопасности,
финансовый контроль,
в сфере охраны окружающей среды и др.

Существуют и другие классификации по объектам (внутренний, который обращен к проверке структурных подразделений парламента и внешний направлен на проверку сторонних объектов), по последствиям (информативный, санкционирующий и решающий контроль), в зависимости от формы правления (парламентский контроль в президентской, парламентской, смешанной республиках, конституционной монархии), по процедуре (открытый и закрытый), по основаниям (юридический и политический), по предмету (конкретный, связан с конкретным событием или делом, например ЧП на Саяно-Шушенской ГЭС, и абстрактный, не связан с конкретным делом, например упреждающий контроль за исполнением бюджета) и др.

Порядок и формы парламентского контроля в России установлены ФЗ от 7 мая 2013 года О парламентском контроле, субъектами которого являются Совет Федерации и Госдума, их комитеты и комиссии, члены СФ и депутаты, Счетная палата РФ, а также парламентская комиссия по расследованию соответствующих фактов и обстоятельств. Среди целей контроля обеспечивать соблюдение Конституции и законов страны, противодействие коррупции, выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов. Кроме того, изучается практика применения законодательства России, вырабатываются рекомендации по его совершенствованию.

Законодательно установлены формы парламентского контроля. Так, Госдума рассматривает вопрос о доверии Правительству РФ, заслушивает его ежегодные отчеты и доклады Председателя ЦБ РФ о деятельности Банка России. Проводятся парламентские слушания и расследования. Направляются депутатские запросы.

Представители ФС РФ могут привлекаться к работе правительственной комиссии по расследованию причин возникновения ЧС и ликвидации их последствий. Государственный и местный органы, организация или соответствующие должностные лица обязаны рассмотреть предложения палаты ФС РФ, подготовленные по итогам проведения парламентского контроля, и в определенный срок уведомить ее о принятых мерах.

Правительство РФ должно ежеквартально информировать парламент страны о ходе разработки и предполагаемых сроках принятия нормативных правовых актов, предусмотренных федеральными законами. Парламентский контроль осуществляется гласно. Информация о нем должна быть открытой для общества и СМИ, в т.ч. через Интернет. Общее руководство организацией и проведением парламентского контроля возлагается на председателей палат ФС РФ и их заместителей.

Правовое регулирование такой формы парламентского контроля, как парламентские расследования, нашло отражение в Федеральном законе от 27 декабря 2005 г. О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ, где установлены предмет, основания, порядок проведения и организационные формы парламентского расследования.

В соответствии с Законом парламентскому расследованию подлежат: факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией России прав и свобод человека и гражданина, обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера, обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Парламентскому расследованию не подлежат: деятельность Президента РФ, деятельность суда по осуществлению правосудия, деятельность органов дознания и органов предварительного следствия, осуществляемая ими в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством. Предметом парламентского расследования не может быть установление виновности конкретных лиц в совершении преступления.

Основаниями для возбуждения парламентского расследования являются события, ставшие известными депутатам и сенаторам, связанные с обозначенными фактами. При поддержке инициативы возбуждения парламентского расследования (поддержке предложения о создании комиссии) и принятии решения о возбуждении парламентского расследования палаты Федерального Собрания на паритетных началах формируют комиссию, состоящую из членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Комиссию возглавляют обладающие равными права сопредседатели, избираемые палатами Собрания.

По результатам парламентского расследования готовится итоговый доклад комиссии, который направляется в палаты парламента, где должны содержаться выводы комиссии по расследуемым ею фактам и обстоятельствам, а также законодательные и кадровые предложения.

Палаты Федерального Собрания в течение одного месяца рассматривают и утверждают итоговый доклад. В заседаниях палат Федерального Собрания России при рассмотрении ими вопроса об утверждении итогового доклада вправе участвовать Уполномоченный по правам человека в РФ.

Утвержденный палатами доклад направляется Президенту РФ и Правительству РФ, которое обязано рассмотреть его на своем заседании, затем он публикуется в установленном порядке, а также размещается в сети Интернет. После чего парламентское расследование считается завершенным.

Федеральное Собрание РФ воспользовалось своим правом на проведение парламентского расследования, объектом которого явилась авария на Саяно-Шушенской ГЭС. В итоговом докладе парламентской комиссии среди причин аварии указаны недопустимо низкая ответственность эксплуатационного персонала и руководства станции, злоупотребление ими служебным положением. В докладе поименно перечислены около 20 виновных должностных лиц СШ ГЭС, 15 из которых члены комиссии рекомендовали уволить с работы.

Парламентские слушания, являясь одной из форм парламентского контроля, не ограничены лишь контролем они являются инструментом обратной связи парламента с общественностью, служат для прояснения и согласования позиций их участников.

Основной целью слушаний является разработка компромиссного, итогового, согласованного решения, что достигается путем выявления и обмена мнениями, согласованием позиций.

Парламентские слушания могут заканчиваться принятием рекомендаций по обсуждаемому вопросу. Рекомендации парламентских слушаний принимаются путем одобрения большинством принявших участие в парламентских слушаниях участников.

Активно проходят как в Государственной Думе, так и в Совете Федерации такие слушания, где темами обсуждения становятся сферы образования, науки, культуры, здравоохранения, транспорта, экономической политики и др. Комитеты и комиссии палат парламента также принимают участие в организации и проведении парламентских слушаний, состоявшихся в другой палате парламента, что является одной из форм их взаимодействия.

В главе 5 Конституции РФ слово контроль употребляется лишь один раз и связано с осуществлением контрольной деятельности за исполнением федерального бюджета. Для реализации такой функции палаты парламента образуют Счетную палату РФ.

Палаты парламента могут давать поручения Счетной палате при осуществлении контроля над расходованием средств федерального бюджета. Председатель Счетной палаты и половина аудиторов назначаются на должность и освобождаются от должности Государственной Думой, а Заместитель Председателя Счетной палаты и другая половина аудиторов Советом Федерации.

Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты образуется Коллегия Счетной палаты. В состав Коллегии Счетной палаты входят Председатель Счетной палаты, заместитель Председателя Счетной палаты и аудиторы Счетной палаты.

Задачами Счетной палаты являются:

организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов,
аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации,
определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, в том числе для целей стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации,
анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, выработка предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом в пределах компетенции,
развитие возможностей и методов аудита (контроля) эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, включая выбор и оценку ключевых национальных показателей и индикаторов социально-экономического развития Российской Федерации,
оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет федеральных и иных ресурсов, в пределах компетенции Счетной палаты,
определение достоверности бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и годового отчета об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации,
контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных кредитных организациях Российской Федерации,
обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию коррупции.

Государственная Дума практикует принятие постановлений по результатам проверок Счетной палаты. Так, например, 18 марта 1998 года Дума приняла Постановление по результатам проверки Счетной палатой Российской Федерации РАО ЕЭС России, выявив финансовые нарушения, обратив внимание Президента Российской Федерации на необходимость профессионального руководства энергетикой, и постановила направить материалы проверки Счетной палаты РФ в Генпрокуратуру России для решения вопроса о привлечении к ответственности должностных лиц РАО, виновных в нанесении ущерба государству.

Совет Федерации также неоднократно заслушивал отчет о работе Счетной палаты РФ, не всегда положительно оценивая ее деятельность, особенно в части исполнения предписаний Счетной палаты. Между тем благодаря ее активной деятельности в федеральный бюджет удается вернуть миллиарды рублей.

В поле зрения парламента находится и Центральный банк РФ, руководство которого формируется палатами Федерального Собрания РФ и который ежегодно не позднее 15 мая представляет в Государственную Думу годовой отчет, утвержденный Советом директоров. Отчет Банка России направляется Президенту РФ, а также на заключение в Правительство РФ, готовится на рассмотрение в пленарном заседании палаты бюджетным комитетом. По итогам рассмотрения годового отчета Банка России палатой принимается постановление.

Особыми формами парламентского контроля являются парламентские и депутатские запросы, вопросы депутатов и правительственный час. Такие формы, предусмотренные и Регламентами палат, и ФКЗ О Правительстве РФ, позволяют депутатам обратиться к чиновникам по наиболее значимым вопросам и получить обстоятельное разъяснение или ориентировать компетентные органы на принятие соответствующим мер.

К специфической форме парламентского контроля можно отнести отрешение Президента РФ от должности, хотя законодатель к таковым ее не относит. Таким образом, законодательная и представительная функции парламента неразрывно связаны с его контрольной деятельностью. Народ не только делегирует законодателю установление правовых предписаний в форме законов, но и поручает компетентным субъектам осуществлять парламентский контроль за исполнением и соблюдением законодательства.