Глубокие преобразования, происходящие в нашем государстве и обществе, порождают дискуссии о путях развития страны, о ее политическом и правовом устройстве, о сохранении целостности Рос- сии. В этой связи особое значение приобретают вопросы, связанные с политической стабильностью, развитием институтов гражданского общества и правового государства, в том числе со становлением, развитием и совершенствованием демократической избирательной системы, гарантиями избирательных прав граждан.
Важность данной тематики обусловлена, с одной стороны, теоретической и практической значимостью конституционно-правового анализа вопросов, касающихся определения места и роли выборов в системе ценностей правового государства, а с другой – отсутствием в правовой науке и государственной практике единых подходов к пониманию сущности избирательного права как юридического феномена. Между тем эта проблема аккумулирует в себе целый комплекс вопросов, которые требуют научных ответов и практических решений.
В современных государствах избирательные права, установленный порядок выборов представляют собой необходимый набор эффективных инструментов достижения баланса между многообразием политических институтов и потребностью сохранения государственного единства, установления единых принципов и рамок.
Однако многообразие и изменчивость политических систем мира, противоречивость их электорального опыта подводят нас к тому, что каждое государство создает в итоге свою избирательную модель, а значит вынуждено опираться на свои традиции и менталитет народа. Таким образом, процесс установления и реализации определенного порядка вы- боров в каждой стране включает наряду с общими демократическими принципами международных стандартов и свои национальные, уникальные черты, основанные на опыте формирования представительных органов власти и выбора высших должностных лиц.
В этой связи принципиально важным представляется не только теоретическое и практическое разрешение спорных вопросов избирательного права, но также оценка реальных перспектив необратимости перехода нашей страны к мировым демократическим ценностям.
Следовательно, особое значение для теории и практики государственного строительства имеет анализ рассмотрения электорального опыта страны, который способен непосредственно влиять на масштаб, темпы и качество воплощения в жизнь концептуальных основ избирательных прав граждан, заложенных в Конституции Российской Федерации.
Рассмотрение данных проблем приобретает сегодня особую актуальность и в связи с теми процессами, которые происходят в на- шей стране. Реформирование избирательной системы предполагает новые концептуальные подходы к анализу как модели формирования представительных органов власти, так и самой системы избирательного права и избирательного законодательства, что характеризует природу государственной власти. Поэтому требуют осмысления положения нового Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее закон «О выборах депутатов Государственной Думы»).
Данный закон характеризуется:
- связанные с отказом от формирования представительных органов на федеральном уровне по мажоритарной избирательной системе и переходом к выборам только по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов,
- изменениями в составлении федеральных избирательных списков, их структуре,
- внесением корректив в финансирование мероприятий по подготовке и проведению выборов,
- увеличением избирательного порога до 7%, переходом к новой методике распределения депутатских мандатов внутри федерального списка кандидатов между региональными группами кандидатов и другими нововведениями законодателя.
Ранее были введены новые принципы формирования губернаторского корпуса. Дальнейшие изменения избирательной системы, такие как:
- исключение избирательных блоков из числа участников избирательного процесса, ужесточение требований к проценту недостоверных или недействительных подписей избирателей,
- уточнение круга организаций, признаваемых общероссийскими и региональными организациями телерадиовещания,
- законодательное закрепление возможности проведения электронного голосования,
- установление единого дня голосования на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации,
- изменение подходов к правовому регулированию избирательного залога, изменение статуса депутата Государственной Думы, исключение из Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» норм, регламентирующих деятельность депутатов Госдумы, избранных по одномандатным округам, и их помощников,
- дополнение перечня оснований прекращения депутатских полномочий,
- фактически введение императивного (фракционного) мандата.
Эти новеллы позволяют сделать вывод о значительном и глубоком реформировании как избирательной системы, так и избирательного права в целом. В 2006 году были внесены еще несколько важных изменений в избирательное законодательство. Во-первых, законом от 12 июля 2006 года № 106-ФЗ3 был усилены императивные начала депутатского (фракционного) мандата для депутатов Госдумы и законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, поскольку они связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей.
В соответствии с п. 2 ст. 2, политическая партия не вправе выдвигать кандидатами в депутаты, в том числе в составе списков кандидатов, и на иные выборные должности в органах государственной власти субъекта Российской Федерации и в органах местного самоуправления граждан Российской Федерации, являющихся членами иных политических партий. Это положение распространяется и на кандидатов в Президенты Российской Федерации (ст. 4).
В то же время, депутат, избранный в составе списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации не вправе выйти из депутатского объединения (фракции), в ко- тором он состоит.
Указанный депутат может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран. Депутат, избранный по одномандатному или многомандатному избирательному округу и входящий в депутатское объединение (во фракцию), может быть членом только той политической партии, в депутатское объединение (во фракцию) которой он входит. Несоблюдение указанных требований влечет за собой досрочное прекращение депутатских полномочий (п. 2 ст. 1).
Фактически такие же правила устанавливаются и для депутатов Госдумы (ст. 6), хотя деятельность ее фракций определяется и законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», и законом о политических партиях.
Более того, в соответствии с п. 3 ст. 10 данного закона, депутаты всех уровней могут быть связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей, что категорически запрещается для иных государственных и муниципальных служащих. Во-вторых, законом от 12 июля 2006 года № 107-ФЗ была отменена форма голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов).
В-третьих, законом от 25 июля 2006 года № 128-ФЗ закреплен отказ в регистрации кандидата в депутаты и лишение пассивного избирательного права граждан Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.
Наконец, законом от 5 декабря 2006 г. № 225-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» введены нормы, по которым:
1. Введены дополнительные основания для отказа в регистрации в качестве кандидатов лиц, чья деятельность носит экстремистский характер. Так, например, не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации:
- осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления,
- осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления,
- подвергнутые административному наказанию за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 20.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию.
2. Внесены коррективы в условия выдвижения кандидатов, в том числе и в части оплаты подписных листов за счет средств соответствующего избирательного фонда, только после чего могут собираться подписи, а также уточнены места в которых нельзя их собирать, в том числе и в местах выдачи стипендий.
3. Введены основания для отказа в регистрации в случае ненадлежащего оформления документов.
4. Произошло расширение перечня предоставляемых сведений о кандидатах и возросли требования к их достоверности. В случае обнаружения неточности в представляемых биографических данных или их недостоверности кандидату или отказывают в регистрации, или снимают его уже с состоявшейся регистрации.
5. Возросли требования к программам кандидатов, выступлениям, в которые не должны содержать призывы к совершению деяний, определяемых в ст. 1 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» как экстремистская деятельность, либо иным способом побуждать к таким деяниям, а также обосновывать или оправдывать экстремизм.
6. Запрещена агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную рознь, унижающая национальное достоинство, пропагандирующая исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности, а также агитация, при проведении которой осуществляются пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени их смешения.
Обращают на себя внимание введенные запреты на:
- распространение призывов голосовать против кандидата, кандидатов, списка кандидатов и списков кандидатов, описания возможных негативных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен к распределению депутатских мандатов,
- распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с негативными комментариями,
- распространение информации, способствующей созданию отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.
Произошло дезавуирование нормы об отмене фиксированного порога явки избирателей.
В последние дни декабря 2006 года были введены дополни- тельные ограничения внесения пожертвований в фонды политических партий и их региональных объединений со стороны некоммерческих организаций.
Безусловно, такие фундаментальные изменения не могут не затронуть реализации избирательных прав граждан России в рамках введенной, но еще недостаточно отработанной и адаптированной к современным условиям России избирательной системы.
Рассмотрение проблем избирательного права позволяет уточнить немаловажные факты:
- насколько в нем воплощены конституционные начала, имеющие в своей основе принципы законности, демократизма, справедливости, гуманности,
- в какой степени оно соответствует правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, имеет конституционную генеалогию,
- насколько в них проявляются характер и специфика важнейших конституционных институтов, тем более что отношения, регулируемые нормами избирательного права, относятся к проблематике конституционного (государственного) права.
Раскрытие предмета избирательного права, как и всякой другой науки, возможно только через категориальный (понятийный) аппарат. Категории – это наиболее общие фундаментальные для данной науки понятия, отражающие существенные стороны, свойства, связь и отношения рассматриваемого явления.
Категории – это понятия, которые позволяют рассматривать сущность, содержание и формы избирательного права в их современном и историческом развитии. Здесь необходимо отметить, что при изучении избирательного права мы используем в качестве категорий и понятия, присущие данной науке, например, «избирательные системы», «электоральные правоотношения», «определение результатов голосования», «избирательные комиссии» и другие.
Но при рассмотрении электорально-правового явления в его взаимосвязи с другими правовыми явлениями мы не можем обойтись без понятий и категорий других юридических наук, на- пример «форма правления», «политический режим», «юридическая ответственность», «юридическое лицо», «правоспособность», а также категории не юридических наук, например «партия», «политическая система», «общественные отношения», «митинг», «съезд», «государственный орган», «местное самоуправление» и другие.
Мы используем данные понятия постольку, поскольку они способствуют раскрытию предмета избирательное право. За пределами данной предметной сферы эти категории теряют электорально-правовой аспект, поскольку способствуют раскрытию уже другой предметной содержательности. Кстати, другие науки также используют категории электорального права, но в рамках своего предмета.
Для дальнейшего анализа темы необходимо уточнить такие ключевые категории, как «избирательная система» и само понятие «избирательное право». Под избирательной системой в Российской Федерации большинство исследователей понимают порядок выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, органов государственной власти субъектов РФ, а также органов муниципальных образований и местного самоуправления, проводимых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.
Так, по мнению известного исследователя С.А. Авакьяна, избирательная система – это существующий в данном государстве поря- док выборов депутатов представительных органов и выборных должностных лиц.
Избирательная система охватывает совокупность как юридических правил (избирательное право), так и фактических сложившихся обычаев, на основе и с учетом которых проводятся вы- боры. Этим понятием, отмечает автор, обозначают также те или иные применяемые в различных странах модели организации и про- ведения выборов – например, мажоритарная и пропорциональная избирательные системы и др.
В своих исследованиях известный конституционалист А.А. Ми- шин отмечал большое значение избирательной системы для функционирования политической системы. По его мнению, понятие избирательной системы представляет собой «совокупность установленных законом правил, принципов и критериев, с помощью которых определяются результаты голосования. Введение той либо иной избирательной системы в определенной мере является результатом соотношения политических сил в обществе».
М.В. Баглай считает, что «понятие избирательной системы складывается из всей совокупности правовых норм, регулирующих порядок предоставления избирательных прав, проведения выборов и определения результатов голосования. Термин «избирательная система» имеет и усеченный смысл: когда он употребляется применительно к порядку определения результатов голосования. В этом узком смысле различаются пропорциональная и мажоритарная избирательные системы».
Некоторые исследователи предлагают дифференцировать понятие избирательной системы и по другим критериям, например, рассматривать его в более общем и узком контексте как совокупность конституционных принципов организации и проведения выборов и установления отношений между избираемыми (избранными) и избирателями.
Различные точки зрения авторов представлены в современных исследованиях, посвященных данной проблеме. В 1960-х гг. авторы (например, М.А. Крутоголовов, Б.В. Щетинин, Н.Я. Куприц, М.А. Круг- лов) считали тождественными понятия «избирательная система» и «избирательное право» или понимали под избирательной системой принципы избирательного права.
Это мнение отражало официальную позицию советского государства. Нельзя согласиться и с более поздней точкой зрения А.В. Зиновьева, Н.Ф. Сударикова, В.В. Лысцова, что избирательная система включает в себя избирательное право, или с утверждением А.В. Иванченко, А.В. Кынева, А.Е. Любарова, что избирательная система (в узком смысле) есть совокупность правовых норм, определяющих, каким образом итоги голосования избирателей трансформируются в результаты выборов.
Большинство современных исследователей: И.А. Азовкин, С.А. Авакьян, Е.И. Козлова, Н.К. Кунцевич, О.Е. Кутафин, – при определении понятия «избирательная система» исходят или из существующего порядка выборов, или из совокупности юридических правил. Большая группа исследователей (И.А. Алебастрова, А.А. Ми- шин, И.А. Азовкин, М.В. Баглай, В.М.
Сафонов, А.Е. Постников, Е.И. Колюшин, С.М. Кременецкий, В.Е. Чиркин, В.В. Маклаков) в определении понятия «избирательная система» исходят из критериев либо правил, принципов, способов, с помощью которых определяются результаты голосования, или порядка предоставления избирательных прав (М.В. Баглай, А.Е. Постников), или отношения между избираемыми и избирателями (Н.К. Кунцевич, Е.Е. Блажчук, Н.П. Пекишев), или модели организации и проведения выборов (С.А. Авакьян).
В.А. Туманов, М.В. Баглай понятия «избирательная система» и «избирательный процесс» рассматривают как тождественные, А.В. Иванченко, М.В. Баглай, А.П. Сунцов говорят о широком и уз- ком смысле понятия «избирательная система», А.В. Зиновьев, И.С. Поляшева предлагают отказаться от понятия «избирательная система» в узком смысле, предпочитая говорить о способах определения результатов голосования, что встречает возражение у А.В. Иванченко, А.В. Кынева, А.Е. Любарова и некоторых других исследователей.
А.И. Ким, А.Х. Руппель, Е.И. Колюшин, Л.Д. Воеводин, А.В. Иван- ченко, Н.Я. Куприц, А.С. Матвеенков, И.П. Ильинский, Б.А. Страшун, А.П.Сунцов и др. при анализе избирательной системы акцентировали внимание на общественных отношениях, причем на урегулированных и не урегулированных нормами избирательного права Обзор некоторых этих и других позиций дан в работе А.В. Зиновьева и И.С. Поляшевой, специально посвященной проблемам избирательной системы России, разбор самих систем наиболее профессионально изложен в работе Э. Лейкмана и Д. Ламберта.
И все же представляется, что при определении понятия «избирательная система» мы должны исходить из универсального принципа системности так же, как при употреблении понятий «политическая система», «экономическая система», «правовая система» и др. В этом плане в рамках избирательной системы мы должны вы- делить ее структурные элементы: избирательную организацию (государственные органы власти, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, политические организации и общественные объединения) и избирательные отношения. При этом избирательная организация как совокупность определенных структурных элементов системы является более стабильной и устойчивой частью избирательной системы, на основе которой организуется выборный процесс
Избирательная организация дает функциональную характеристику избирательной системы, тогда как избирательные отношения – взаимосвязи между структурными элементами избиратель- ной организации, субординированные и целенаправленные. Они являются более подвижной частью избирательной системы и дают содержательную характеристику самой избирательной системы. Безусловно, при таком подходе мы вправе выделить в избирательной системе и нормы правовых актов, и правовые обычаи, и определенные уровни электоральной культуры.
Что касается понятия «избирательное право», то, как отмечают многие исследователи, оно представляет собой по существу совокупность правовых норм, регулирующих отношения, связанные с право граждан избирать и быть избранными в представительные органы государственной власти, местного самоуправления и на выборные должности исполнительной власти, а также регулирующие отношения, связанные с порядком осуществления этого права. Например, А.Е. Постников определяет избирательное право как совокупность правовых норм, регулирующих субъективное избирательное право российских граждан и порядок реализации этого права.
Правда и здесь имеются определенные разночтения, но в целом позиции авторов сводятся к тому, что избирательное право позволяет реализовать международные нормы на право граждан принимать участие в управлении своей страной через свободные справедливые выборы. А.Е. Постников в связи с этим отмечает, что «избирательное право упорядочивает процесс воспроизводства на демократической выборной основе органов государственной власти и органов местного самоуправления».
В определении места избирательного права в системе права есть разногласия. О.Е. Кутафин, Т.А. Васильева, А.Г. Орлов, М.В. Баглай, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтин, А.В. Иванченко считают избирательное право правовым институтом, частью конституционного права, В.П. Горбунов – специальной отраслью права, Н.Т. Рябов, А.Е. Постников, А.В. Белоновский, С.Д. Князев, Д.Б. Катков, Е.В. Корчиго – подотраслью конституционного права, С.Д. Князев – государственного, Д.Б. Катков, Е.В. Корчиго – конституционного (государственного) права.
Некоторые исследователи (например В.И. Лысенко, Н.В. Хатченкова) уже ставят вопрос о самостоятельной отрасли права. В этом плане некоторые исследователи, например Г.В. Атаманчук, отмечают, что избирательное право как отрасль еще только формируется, хотя и имеет достаточно долгую историю, а С.Д. Князев добавляет, «что обретение статуса самостоятельной отрасли для избирательного права все-таки дело будущего, хотя и не такого отдаленного».
Несколько неоднозначную позицию по этому вопросу занимает Ю.А. Веденеев. В более ранних работах он акцентировал внимание на том, что избирательное право является базовой юридической структурой и что оно оформляется в самостоятельную отрасль права, в 2003 году он высказал уже точку зрения, что избирательное право – это отдельная отрасль публичного права, самостоятельная комплексная отрасль российского права, специфическая отрасль, находящаяся в прямом и субсидиарном взаимодействии с другими отраслями права.
Однако в более поздней работе он отмечает, что российское избирательное право предстает в современных условиях в качестве самостоятельной подотрасли государственного права.
Необходимо отметить, что большинством исследователей принято рассматривать избирательное право в объективном и субъективном смысле (П.А. Астафичев, Е.И. Колюшин, М.В. Баглай, В.А. Туманов, В.П. Заботин).
Некоторые исследователи выделяют общую и особенную часть в избирательном праве (А.Н. Кокотов, Ю.А. Дмитриев, В.Б. Исраелян, А.В. Иванченко), обращают внимание на юридическую природу избирательного права, подчеркивая ее двойственный характер: естественно-правовой и позитивный.
Как известно, в ныне действующей Конституции РФ отсутствует глава об избирательной системе. Это вызывает неоднозначную оценку со стороны различных авторов. Так, например, Ю.А. Дмитриев, В.Б. Исраелян отмечают, что отсутствие в Конституции России главы об избирательной системе, игнорирование принципов избирательного права не способствовало определению четких ориентиров избирательной реформы, воссоздание избирательного законодательства необходимо было начинать при фактически полном формально-юридическом отсутствии новых принципов российского избирательного права не только на конституционном уровне, но и на уровне обычного законодательства.
Разделяя в целом позицию исследователей, все-таки необходимо отметить и определенную преемственность в электоральной культуре России, и наличие в Конституции РФ важнейших принципов, которые позволили формировать основные параметры ныне существующей выборной модели и избирательного законодательства в целом. Не следует упускать из виду и тот факт, что избирательное законодательство мы выстраиваем не просто с учетом принципов международного права, но исходя из них, и в этом значительное отличие от прежних этапов развития электорального процесса.
В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федера ции, что, естественно, относится и к избирательному праву.