Основы правового статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации определены в Конституции РФ, Федеральном законе Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также учредительном акте субъекта РФ и региональном законодательстве.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации, избираемым населением соответствующего субъекта Российской Федерации.
Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура, вопросы организации его деятельности устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации. Например, областная Дума (Саратовская, Московская, Воронежская области и др.), Народное Собрание (Дагестан, Ингушетия), Совет народных депутатов (Новосибирская, Кемеровская, Орловская области), Законодательное Собрание (Алтайский, Красноярский края и др.).
Федеральный законодатель установил, что не менее 25 процентов депутатов законодательного органа субъекта РФ, а в двухпалатном парламенте не менее 25% депутатов одной из палат указанного органа должны избираться по единому избирательному округу по пропорциональной избирательной системе. Причем для городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга сделано исключение, позволяющее им самостоятельно определять вид избирательной системы на выборах депутатов регионального парламента. В Москве, например, все 45 депутатов Мосгордумы в сентябре 2014 года избирались по мажоритарной избирательной системе на пятилетний срок.
Парламент субъекта РФ является правомочным, если в состав указанного органа избрано не менее 2/3 от установленного числа депутатов. Вновь избранный представительный орган субъекта России собирается на первое заседание в установленный конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации срок, который не может превышать тридцать дней со дня избрания регионального парламента в правомочном составе.
Число депутатов регионального законодательного органа устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. В основном парламенты субъектов РФ состоят не более чем из 50 депутатов. Хотя встречаются парламенты и с большим составом (например, Государственный Совет Татарстана включает 100 депутатов, Великий Хурал Тывы включал 162 депутата). Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается парламентом региона самостоятельно. Между тем наблюдается тенденция как роста численности депутатского корпуса, так и увеличения численности аппаратов парламентов субъектов РФ и депутатов, работающих на постоянной основе.
В 2010 году законодатель определил единый критерий установления числа депутатов региональных парламентов, которым является численность избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации. Законом установлена определенная градация, согласно которой число депутатов должно составлять не менее 15 (при численности избирателей менее 500 тысяч человек) и не более 110 депутатов (при численности избирателей свыше 2 миллионов человек).
Срок полномочий депутатов законодательного органа субъекта РФ одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать 5 лет. В среднем в разных регионах такие сроки установлены в пределах от 2 до 5 лет.
По структуре региональные парламенты субъектов РФ в большинстве своем являются однопалатными. Некоторые субъекты РФ имеют двухпалатные парламенты (Государственный совет Адыгеи, Великий Хурал Тывы). Вместе с тем наметилась тенденция возврата от двухпалатной к однопалатной структуре законодательного органа региона (Карелия, Башкортостан, Кабардино-Балкария, Чечня, Свердловская область), что является оптимальным на региональном уровне.
Основными организационно-правовыми формами деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации являются сессии и заседания. Так, Устав Тюменской области (ст. 29) гласит, что основной организационной формой деятельности областной Думы являются сессии, состоящие из заседаний областной Думы и проводимых между ними заседаний ее комитетов и постоянных комиссий, публичных депутатских слушаний.
Правомочность заседания регионального парламента определяется законом субъекта РФ. При этом его заседание не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50% от числа избранных депутатов. Правомочное заседание законодательного органа субъекта РФ проводится не реже одного раза в три месяца. В законодательстве субъектов РФ устанавливается периодичность их созыва, но не может быть реже указанного интервала.
Заседания парламента субъекта РФ являются открытыми. В отдельных случаях, установленных федеральными законами, конституцией (уставом) и иными законами субъекта, а также регламентом либо другим правовым актом парламента, проводятся закрытые заседания. Например, согласно ст. 33 ч. 2 Регламента областной Думы Свердловской области областная Дума может собраться на закрытое заседание, когда этого потребует председатель Думы или не менее 1/3 депутатов или когда речь идет о рассмотрении персонального дела.
Конституции и уставы субъектов закрепляют срок, до истечения которого вновь избранный законодательный орган должен собраться на первую сессию (до 30 дней). Как уже отмечалось выше, федеральным законом установлен максимальный 30-дневный срок проведения первого заседания парламента субъекта РФ, если в его состав избрано не менее 2/3 от установленного числа депутатов.
Ст. 7 ФЗ Об общих принципах определяет порядок принятия парламентом субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов. Так, конституция (устав) субъекта РФ, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. Законы субъекта РФ принимаются простым большинством голосов от установленного числа депутатов.
Постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ принимаются простым большинством голосов от числа избранных депутатов. Проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается региональным парламентом не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением регионального парламента.
Законы субъекта РФ, принятые парламентом субъекта РФ, направляются главе региона, который обязан обнародовать закон, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта, либо отклонить закон в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта РФ и не должен превышать четырнадцать календарных дней с момента поступления указанного закона.
В случае отклонения губернатором регионального закона указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. И такой закон не может быть повторно отклонен главой региона.
Полномочия парламента субъекта РФ могут быть прекращены досрочно в установленных Законом случаях:
- принятия указанным органом решения о самороспуске, при этом решение о самороспуске принимается в порядке, предусмотренном конституцией (уставом) или законом субъекта РФ,
- роспуска указанного органа руководителем субъекта РФ по основаниям, предусмотренным ст. 9 ФЗ Об общих принципах (в случае принятия парламентом и неустранения не соответствующих актам большей юридической силы решений и в случае непроведения заседаний избранным или вновь избранным в правомочном составе региональным парламентом в течение трех месяцев подряд),
- вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий,
- роспуска указанного органа Президентом РФ в порядке и по основаниям, предусмотренным ст. 9 Федерального закона Об общих принципах (в случае принятия парламентом региона неконституционных или не соответствующих нормативным правовым актам большей юридической силы правовых актов и неустранения таких противоречий в установленном порядке и сроки).
Регионы по-разному подошли к решению вопроса о самороспуске. Многие субъекты РФ закрепили возможность самороспуска только квалифицированным большинством голосов (2/3 от установленного числа депутатов в Татарстане, Вологодской, Самарской, Челябинской областях, Красноярском крае, 3/4 голосов в Алтайском крае), хотя есть и упрощенные подходы, требующие простого большинства голосов парламентариев (Ульяновская область).
Возникает вопрос: а вправе ли парламентское большинство лишать депутатского мандата парламентское меньшинство? Причем депутатского мандата, полученного от народа. Потому требуется законодательно закрепить правовые основания и процедуру самороспуска или вообще определиться с необходимостью такого основания.
Другой момент является ли такой способ досрочным прекращением полномочий регионального парламента, который является постоянно действующим органом власти? Правильнее говорить о досрочном прекращении полномочий депутатов определенного созыва.
Что касается роспуска регионального парламента главой субъекта РФ, то, как уже отмечалось, глава субъекта РФ вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий парламента субъекта РФ в двух случаях:
1. При принятии парламентом субъекта РФ нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ и другим правовым актам большей юридической силы, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а региональный парламент не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.
2. Если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный или вновь избранный в правомочном составе законодательный орган субъекта РФ в течение трех месяцев подряд не проводил заседание.
Решение губернатора о досрочном прекращении полномочий парламента субъекта Российской
Федерации принимается в форме указа (постановления). При этом не требуется вынесение предупреждения и судебного подтверждения невыполнения решения суда, как предусмотрено в процедуре роспуска регионального парламента главой государства.
Важно обратить внимание на то, что в действующей редакции Закона наблюдается перевес полномочий в пользу главы субъекта и Президента РФ. Если в прежней редакции Закона была установлена возможность и региональному законодательному органу выразить недоверие главе субъекта с последующей его отставкой, то по действующему Закону региональный парламент может лишь инициировать отрешение главы субъекта РФ в форме выражения ему недоверия, окончательное решение принимает Президент РФ (ст. 19 ФЗ-184).
Законом расширены возможности Президента РФ по роспуску регионального парламента, что может произойти в случае принятия парламентом региона неконституционных (незаконных) правовых актов и неприведения их в соответствие с актами большей юридической силы.
В случае если соответствующим судом установлено, что парламентом субъекта принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а парламент региона в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, а после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного органа субъекта Федерации от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией России, федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ выносит предупреждение парламенту региона в форме указа.
Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения региональному парламенту указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент РФ вправе распустить региональный парламент. Хотя в прежней редакции Закона данное полномочие относилось к прерогативе федерального парламента.
Срок, в течение которого Президент РФ выносит предупреждение парламенту субъекта или принимает решение о его роспуске, не может превышать один год со дня вступления в силу решения суда.
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 4 апреля 2002 года признал конституционной возможность вмешательства Федерации в дела субъектов при наступлении неблагоприятных последствий, указанных в Законе, а предупреждение парламенту региона назвал профилактической мерой, которая призвана побудить органы государственной власти субъектов Российской Федерации к добровольному исполнению решения суда, способствовать выполнению ими конституционных обязанностей и одновременно создает дополнительную гарантию для субъекта РФ в процедуре применения федерального воздействия.
Однако Суд оценивал конституционность предупреждения с возможным последующим роспуском регионального парламента в форме федерального закона, принимаемого Государственной Думой, как было предусмотрено в прежней редакции Закона, а не указом Президента РФ, как регламентировано в действующем Законе. Насколько такой подход будет соответствовать федеральной Конституции?
В Постановлении от 16 октября 1997 года по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации Конституционный Суд РФ указал, что прекращение именно законом полномочий выборного органа местного самоуправления является существенной гарантией.
Возможность принятия федеральных законов особого, по сути, распорядительного характера подтверждена им также в Постановлении от 20 июля 1999 года по делу о проверке конституционности Федерального закона О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации.
В упомянутом Постановлении от 4 апреля 2002 года Суд подчеркнул, что данные правовые позиции распространяются и на регулирование досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта РФ. Следовательно, Суд определил недопустимость принятия таких решений иным, кроме как законодательным, органом. Таким образом, Суду придется или изменить свою позицию, обосновав такие прерогативы Президента РФ, либо же признать такой порядок роспуска регионального парламента неконституционным.
Таким образом, принятие Федерального закона Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации заметно изменило статус региональных парламентов, с некоторой излишней детализацией урегулировало порядок их деятельности и компетенцию, что скорее должно являться предметом учредительных актов регионов.