Согласно ст. 6 БК РФ межбюджетные отношения — это «взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса».
В финансово-правовой литературе межбюджетные отношения определяются неоднозначно.
Одними учеными они рассматриваются как разновидность бюджетных отношений, складывающихся между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями по поводу распределения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы, последующего перераспределения доходов между бюджетами одного уровня бюджетной системы, а также по поводу организационного обеспечения процессов исполнения бюджетов, осуществления государственного финансового контроля за расходованием бюджетных средств в ходе бюджетного регулирования.
По мнению других ученых, межбюджетные отношения — это совокупность отношений по поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий территориальных образований, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса.
К числу межбюджетных отношений также относятся отношения между органами власти, преимущественно разных уровней, по разграничению на постоянной основе (без ограничения сроком) расходных и доходных полномочий, соответствующих им расходов и в максимально возможной степени доходных источников, а также отношения по межбюджетному регулированию: распределению некоторых налогов по нормативам отчислений между бюджетами разных уровней и перераспределению средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой в разных формах в целях обеспечения доступа граждан на всей территории страны к получению бюджетных услуг.
Проанализировав приведенные выше определения межбюджетных отношений, можно сделать вывод о следующих их признаках.
Во-первых, межбюджетные отношения могут носить как имущественный характер (распределение средств между бюджетами), так и организационный (складываться по поводу регулирования бюджетных отношений с учетом интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований), в зависимости от того, что выступает объектом соответствующих отношений.
Во-вторых, межбюджетные отношения задействуют публично-правовые образования (разных уровней либо одного уровня), в ведении которых находятся бюджеты бюджетной системы РФ.
В-третьих, Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования в межбюджетных отношениях выступают непосредственно в лице органов государственной власти и органов местного самоуправления соответственно, уполномоченных распоряжаться средствами соответствующего бюджета.
Отмеченный выше характер межбюджетных отношений — имущественный либо организационный — позволяет разделить эти отношения на две группы. Первая группа — межбюджетные отношения, связанные с распределением денежных (бюджетных) средств между бюджетами бюджетной си- стемы РФ в различных формах — имущественные межбюджетные отношения.
Формы распределяемых между бюджетами средств охватываются понятием «межбюджетные трансферты». Согласно ст. 6 БК РФ межбюджетные трансферты — это «средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации».
Межбюджетные трансферты выделяются в нескольких формах:
- дотации,
- субсидии,
- субвенции,
- иные формы межбюджетных трансфертов (ст. 129, 135, 142 БК РФ).
Соответственно указанным формам межбюджетных трансфертов меж- бюджетные отношения делятся на следующие подгруппы: межбюджетные отношения по предоставлению дотаций, межбюджетные отношения по предоставлению субсидий, межбюджетные отношения по предоставлению субвенций, иные межбюджетные отношения. Объектами указанной группы межбюджетных отношений являются бюджетные средства — межбюджетные трансферты в конкретной форме.
Вторая группа межбюджетных отношений — межбюджетные отношения, носящие неимущественный (организационный) характер. К таковым относятся отношения:
- по поводу формирования бюджетной системы РФ,
- по поводу разграничения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы РФ, распределению налоговых отчислений,
- по поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований,
- по поводу контроля за использованием денежных средств, распределенных между бюджетами бюджетной системы РФ,
- иные отношения по поводу регулирования бюджетных отношений с учетом интересов публично-правовых образований различных уровней.
Указанные межбюджетные отношения носят организационный характер, поскольку их основная цель — разрешение бюджетных вопросов, обеспечение нормативного регулирования бюджетных отношений, учитывающего интересы как Российской Федерации, так и субъектов РФ, муниципальных образований (интересы различных муниципальных образований — применительно к межбюджетным отношениям на уровне субъектов РФ).
В ходе таких межбюджетных отношений на нормативном уровне разрабатываются подходы к разграничению доходных и расходных полномочий между уровнями власти, определению критериев и методов распре- деления бюджетных средств в виде межбюджетных трансфертов и т.д.
Основным видом межбюджетных отношений следует считать отношения по распределению бюджетных средств между бюджетами в форме межбюджетных трансфертов (гл. 16 БК РФ).
Охарактеризуем подробнее особенности отдельных форм межбюджетных трансфертов.
БК РФ определяет дотации как межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования (ст. 6).
Порядок предоставления дотаций закреплен в ст. 131, 137, 138, 142.1 БК РФ. Дотации выделяются как из федерального бюджета субъектам РФ, так и из бюджетов субъектов РФ — поселениям и муниципальным районам (городским округам), из бюджетов муниципальных районов — поселениям. Исходя из ст. 6 БК РФ, дотации предоставляются «без установления направлений… их использования». Дотации предоставляются на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований (ст. 131, 135 БК РФ).
Следовательно, БК РФ не связывает дотации с осуществлением конкретных затрат получающих их публично- правовых образований, предоставление дотаций не обусловлено заранее оговоренными направлениями использования бюджетных средств. Данное свойство дотаций должно учитываться при их предоставлении, отражении в бюджете в ходе бюджетного процесса.
В целях сосредоточения средств для распределения в виде дотаций в составе федерального бюджета формируется Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (п. 2 ст. 131 БК РФ). Этот Фонд был создан в 1994 г. на основании Указа Президента РФ от 22.12.1993 № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 году».
В составе бюджетов субъектов РФ образуются региональные фонды финансовой поддержки поселений (муниципальных районов (городских округов))1, в составе бюджетов муниципальных образований — районные фонды финансовой поддержки поселений (п. 1 ст. 137, п. 1 ст. 138, п. 1 ст. 142.1 БК РФ). Объем формируемого в составе бюджета фонда финансовой поддержки и получатели дотаций утверждаются правовым актом о соответствующем бюджете на очередной финансовый период.
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ распределяются между субъектами Федерации в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством РФ с учетом требований, предусмотренных ст. 131 БК РФ.
В настоящее время действует Методика распре- деления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, утвержденная постановлением Правительства РФ от 22.11.2004 № 670. Она устанавливает требования к расчету (формулу) уровня бюджетной обеспеченности получателей дотаций, способ расчета индекса налогового потенциала субъектов РФ, индекса бюджетных расходов (п. 2—7).
Согласно п. 2 ст. 131 БК РФ общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ.
Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ на очередной финансовый год и плановый период определяется в порядке, установленном Правительством РФ. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ предоставляются субъектам РФ, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ.
Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта РФ исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя (п. 6 ст. 131 БК РФ).
Установленный в качестве критерия выделения дотаций уровень бюджетной обеспеченности связан с денежной стоимостью бюджетных (государственных, муниципальных) услуг, предоставляемых органами государственной власти (местного самоуправления), казенными учреждениями в расчете на душу населения за счет средств соответствующего бюджета. Государственные услуги — услуги, имеющие общественную значимость, оказываемые на установленных законодательством условиях неопределенному кругу лиц.
В различных субъектах РФ и муниципальных образованиях их стоимость различается в зависимости от структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий. Поэтому в целях обеспечения равного до- ступа граждан, проживающих в различных частях Российской Федерации, к получению услуг необходимо выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований за счет предоставления дополнительных финансовых средств в виде дотаций.
Следующей формой межбюджетных отношений являются субсидии. Понятие субсидий, а также порядок их предоставления установлены ст. 132, 139, 142.2 БК РФ. Под субсидиями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
Под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта РФ пони- маются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
Субсидии предоставляются субъектам РФ и муниципальным образованиям на условиях софинансирования. Это означает, что субсидии финансируют мероприятия и объекты в определенной доле от необходимого объема средств. Доля софинансирования устанавливается в зависимости от целей субсидирования, бюджетной обеспеченности соответствующих публично-правовых образований, уровня их расходов на определенные мероприятия, иных характеристик получателя.
Участие одного публично-правового образования в осуществлении за- трат на объекты, подведомственные другому, выделением субсидий не при- водит к изменению форм собственности на эти объекты.
Это объясняется задачами, поставленными перед субсидиями, — оказать финансовую поддержку субъектам РФ и муниципальным образованиям в реализации задач и функций Российского государства на различных территориальных уровнях в пределах возложенных на них полномочий (функционирование объектов социальной инфраструктуры, осуществление социальных расходов, поддержание благоустройства и т.д.).
Субсидии имеют строго целевой характер. Он конкретизирует принцип бюджетной системы РФ — принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38 БК РФ) применительно к конкретной форме средств бюджета — субсидиям. «Привязанность» субсидий к осуществлению конкретных бюджетных расходов должна быть установлена на стадии составления проекта бюджета в ходе бюджетного процесса.
В числе расходов, осуществляемых за счет распределения субсидий:
- осуществление капитального ремонта объектов, находящихся в собственности субъектов РФ,
- социальные расходы,
- создание объектов инфраструктуры,
- реализация долгосрочных целевых программ и т.д.
В составе федерального бюджета могут предусматриваться субсидии бюджетам субъектов РФ на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ в целях реализации ими некоторых их расходных обязательств, в составе бюджета субъекта РФ — субсидии местным бюджетам на выравнивание обеспеченности муниципальных образований по реализации ими их отдельных расходных обязательств (п. 2 ст. 132, п. 2 ст. 139 БК РФ).
Субсидии бюджетам субъектов РФ на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов РФ, субсидии на софинансирование разработки проектной документации на объекты капитального строительства государственной собственности субъектов РФ предоставляются из Инвестиционного фонда РФ, сформированного в составе федерального бюджета (п. 11 Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 01.03.2008 № 134).
Объем и цели предоставляемых в конкретном финансовом периоде субсидий устанавливаются правовым актом о бюджете на соответствующий период в соответствии с требованиями БК РФ. К числу межбюджетных трансфертов относятся также субвенции.
Понятие субвенций, а также режим их предоставления установлены ст. 133, 140 БК РФ.
Под субвенциями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.
Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта РФ пони- маются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов РФ, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.
Основной характеристикой субвенций является их целевой характер. Средства субвенций направляются на финансовое обеспечение расходных обязательств, которые приобретают публично-правовые образования вследствие передачи (делегирования) полномочий с одного уровня публично-правовых образований на другой.
В современной бюджетной практике немало примеров передачи бюджетных средств в виде субвенций субъектам РФ и муниципальным образованиям. Например, субвенции выделяются бюджетам субъектов РФ на финансовое обеспечение следующих полномочий, осуществление которых передано органам государственной власти субъектов РФ:
- предоставление водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ, в пользование на основании договоров водопользования,
- осуществление мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ,
- осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ.
Другими примерами являются субвенции на оказание гражданам социальных услуг, субвенции на осуществление полномочий по первичному воинскому учету, субвенции на оплату услуг жилищно-коммунального хозяйства и т.д. По каждому виду субвенций утверждаются специальные правила, методики.
Субвенции из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ предоставляются на основе методик, утверждаемых Правительством РФ в соответствии с требованиями БК РФ, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ. На уровне субъектов РФ для предоставления субвенций муниципальным образованиям также утверждаются соответствующие методики. По каждому виду субвенций утверждается отдельная методика.
Подчинение распределения субвенций специальным методикам, правилам является гарантией того, что объем переданных публично-правовому образованию полномочий будет адекватен объему предоставляемых ему финансовых ресурсов для реализации этих полномочий. Объем предоставляемых бюджетных средств в форме субвенций обусловлен объемом финансовых ресурсов, необходимых для осуществления делегированных полномочий.
При расчете объема субвенций в составе со- ответствующего фонда учитываются следующие показатели: численность населения субъектов РФ и муниципальных образований, круг потребите- лей государственных (муниципальных) услуг, условия, влияющие на стоимость государственных (муниципальных) услуг в субъектах РФ (климатические, географические характеристики территории и др.) (по анализу п. 4 ст. 133, п. 3 ст. 140 БК РФ).
Использование при распределении субвенций показателей, характеризующих собственные доходы публично-правовых образований — получателей субвенций, не допускается. Данное ограничение имеет важное значение: является гарантией получения субъектами РФ и муниципальными образованиями объема средств, действительно необходимого для реализации делегированных им полномочий.
Таким образом, правовое регулирование межбюджетных отношений бюджетным законодательством РФ является довольно детальным, отвечающим потребностям упорядочения соответствующей разновидности бюджетных правоотношений.