Унифицированные акты аграрного законодательства — юридический источник и форма выражения норм аграрного права, которые имеют в основе интеграцию правового регулирования аграрных отношений и распространяются на всех субъектов аграрных отношений.
Унификация в аграрном праве создает благоприятные условия для уменьшения объема нормативного материала, повышения эффективности правоприменительной деятельности.
Термин унифицированные нормативно-правовые акты введен в научный оборот в 70-х годах ХХ века в связи с исследованием проблем формирования аграрного права как новой комплексной интегрированной отрасли советского права.
Унифицированные нормативно-правовые акты были признаны ядром сельскохозяйственного законодательства, вокруг которого формируются и другие близкие ему нормативно-правовые акты.
В этом заключается органическая связь между правообразующими функциями унифицированных актов аграрного законодательства и процессами интеграции правового регулирования аграрных отношений, которые всегда вторичны по отношению к унифицированным общественным отношениям в сельском хозяйстве.
Основополагающим унифицированным источником аграрного права является ФЗ от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», который регулирует отношения между гражданами и юридическими лицами, признанными сельскохозяйственными товаропроизводителями, иными гражданами, юридическими лицами, органами государственной власти в сфере развития сельского хозяйства.
Его главная функция состоит в том, чтобы создать и в полной мере использовать правовой инструментарий для реализации государственной социально-экономической политики в сфере развития сельского хозяйства как экономической деятельности в сфере производства сельскохозяйственной продукции и оказания услуг сельскохозяйственным товаропроизводителям.
Эту свою главную функцию основополагающий федеральный закон в области регулирования аграрных отношений может выполнить лишь постольку, поскольку выражает адекватно государственную аграрную политику, направленную на обеспечение населения российскими продовольственными товарами, промышленности сельскохозяйственным сырьем, устойчивое развитие сельских территорий.
Иные федеральные законы, относящиеся к унифицированным источникам аграрного права, регулируют:
- отношения, связанные с оборотом земель сельскохозяйственного назначения,
- с закупками и поставками сельскохозяйственной продукции сырья и продовольствия для государственных нужд,
- имущественные отношения и связанные с ними неимущественные отношения, возникающие в связи с созданием, правовой охраной и использованием селекционных достижений,
- приоритетное обеспечение агропромышленного комплекса материально-техническими ресурсами,
- финансирование государственных программ компенсации и возмещения затрат на поддержку производства и переработки зерна,
- взаимоотношения государства и сельскохозяйственных товаропроизводителей в области племенного животноводства, ветеринарии, семеноводства, карантина растений, генно-инженерной деятельности,
- обеспечение плодородия земель сельскохозяйственного назначения,
- мелиорацию земель,
- качество и безопасность пищевых продуктов,
- безопасное обращение с пестицидами и агрохимикатами.
К аграрному праву относятся многие унифицированные нормы как материально-правового, так и процессуального характера.
Нормативно-правовые акты о реформах первого поколения, с одной стороны, объявляли об изменении коллективной системы хозяйствования, признававшейся длительное время в качестве единственной и безальтернативной системы хозяйствования на земле, с другой — воспроизводили старые стереотипы о коллективной совместной и коллективно-долевой собственности на землю.
Это относится и к Закону РСФСР от 23 ноября 1990 г. О земельной реформе, который отменил монополию государственной собственности на землю, объявил о перераспределении земли, узаконил колхозно-кооперативную, частную, коллективно-долевую собственность на землю, признал их юридическое равенство с государственной собственностью.
Этот закон переходного периода создавался при отсутствии концепции о новой хозяйственной системе на селе, представлений о контурах регулируемого рынка земли, пределах государственного вмешательства в регулирование отношений земельной собственности, национально-государственном устройстве России, организации государственного управления на местах.
Отсюда неизбежная половинчатость положений о собственности граждан на землю, правах на землю акционерных обществ, кооперативов, колхозов, возможных ограничениях права собственности на землю граждан и юридических лиц.
К числу важнейших унифицированных источников аграрного права, формирующих правовую основу для преобразований государственного и коллективного секторов сельского хозяйства в рыночную аграрную экономику, относятся нормативные Указы Президента РФ, изданные им в период с 1991 по 2003 год.
На их основе была проведена, в частности, передача земли в частную собственность крестьян при выходе их из колхоза и совхоза, закреплено право крестьян продавать земельные участки, передавать их по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, производить обмен, передавать в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, кооперативов.
В первой половине 90-х годов были приняты указы Президента РФ, регулирующие отчуждение несельскохозяйственных земель при приватизации государственных и муниципальных предприятий.
В них вошли многие правовые нормы, посвященные продаже земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, при расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам для предпринимательской деятельности.
Указами Президента РФ были закреплены процессуальные требования, предъявляемые к приватизации земли на коммерческом и инвестиционном конкурсе, установлена процедура приватизации земли и совершения гражданско-правовых сделок с земельными участками при расширении и дополнительном строительстве приватизированных предприятий.
Большую практическую роль в усилении частноправового регулирования земельных отношений, обусловленного развитием частной собственности на землю и отношений в сфере предпринимательской деятельности, сыграли Указы Президента РФ, обеспечивающие:
- преобразование государственных предприятий в акционерные общества,
- реализацию государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий,
- приватизацию предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению АПК,
- формирование доходов федерального бюджета за счет средств от приватизации,
- гарантии собственникам недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами.
Ряд указов Президента РФ закрепляли неотложные меры по осуществлению земельной и аграрной реформы,
- устанавливали нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан,
- регулировали аукционную продажу земельных участков для индивидуального жилищного строительства, продажу за приватизационные чеки жилищного фонда, земельных участков и муниципальной собственности,
- определяли перечень объектов права федеральной государственной собственности в соответствии с принципом общегосударственной значимости земельных участков и других природных ресурсов,
- устанавливали право собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности,
- регулировал продажу гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды,
- закрепляли комплекс мер по реализации конституционных прав граждан на землю.
Некоторые из названных выше указов Президента РФ были не во всем совершенны, некоторые не во всех частях соответствовали конституционным нормам и прежнему законодательству.
Часть из них вполне обоснованно подвергается критике за то, что они строились на политике « шоковой терапии», когда главным критерием успеха реформ признавалась скорость реформы земельной собственности и развития частного сектора в экономике.
Однако нельзя отрицать позитивного значения указов Президента РФ, ориентированных на рациональное и эффективное использование и охрану земли, как важнейшего многофункционального природного ресурса, всеобщего пространственного базиса и основного средства производства в сельском и лесном хозяйстве.
Указами Президента РФ были подготовлены необходимые условия для правового обеспечения демократизации страны, осуществления структурной перестройки экономики, направленной на стабилизацию отношений земельной собственности, легализацию частной собственности на землю, которая служит основой для подъема экономики, свободы аграрного предпринимательства и конкуренции и повышения деловой активности сельскохозяйственных товаропроизводителей.
В связи с введением в действие Земельного кодекса Российской Федерации 2001г. названные выше Указы Президента РФ, регулировавшие ранее аграрные и земельные отношения, признаны утратившими силу и не подлежащими применению органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами.
Тенденция к унификации аграрного законодательства выражена также в нормативных актах Правительства РФ, принятых на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ.
Постановлениями Правительства РФ был установлен порядок реорганизации колхозов и совхозов, закреплены основные принципы приватизации земли и раздела имущества сельскохозяйственных предприятий, разработаны рекомендации по приведению уставов колхозов и совхозов, сохранивших прежние формы хозяйствования, в соответствие с действующим законодательством.
На практике в начале 90-х годов ХХ века обнаружились нарушения права добровольности выбора организационно-правовых предприятий в рамках действующего законодательства, которое до введения в действие ГК РФ не предусматривало создания производственных кооперативов и относило к предприятиям лишь акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью.
С принятием ГК РФ и ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» появились широкие возможности для использования всех организационно-правовых форм аграрного предпринимательства.
Особенности правового положения сельскохозяйственных коммерческих организаций проявлялись в унифицированных нормативных источниках, устанавливающих общие правила для реорганизации всех сельскохозяйственных предприятий, кроме включенных в специальный перечень, для которых был установлен особый порядок их реорганизации и приватизации.
Наиболее важными среди унифицированных источников аграрного права являлось Положение о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий, которое предусматривало раздел хозяйства на малые предприятия и крестьянские (фермерские) хозяйства и реорганизацию хозяйства или его части в акционерные общества открытого или закрытого типа или в производственный кооператив (коллективное предприятие).
Тенденция к унификации аграрного законодательства выражена также в Положении о приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, рыбы, морепродуктов и предприятий по производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса и Положение о реорганизации и приватизации государственно-кооперативных (кооперативно-государственных) предприятий агропромышленного комплекса.
На принцип свободы аграрного предпринимательства опиралось Положение о реформировании сельскохозяйственных предприятий, утвержденное постановлением Правительства РФ от 27 июля 1994 г. «О реформировании сельскохозяйственных предприятий с учетом практики Нижегородской области».
Правовые гарантии свободы аграрного предпринимательства содержались в Правилах проведении внутрихозяйственных аукционов по распределению земли и имущества сельскохозяйственных предприятий и Типовом пакете документов для проведения таких внутрихозяйственных аукционов.
Стержнем свободы аграрного предпринимательства являются нормы об автономии, которые позволяют высшим органам управления сельскохозяйственных предприятий самостоятельно без какого- либо вмешательства со стороны осуществлять меры, связанные с проведением информационной компании, созданием новых предприятий, заключением договоров, распределением земли и имущества, передаваемых физическим и юридическим лицам по результатам аукциона.
В особую группу унифицированных источников аграрного законодательства должны быть выделены Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, направленные на создание устойчивой системы продовольственного обеспечения страны на основе формирования федеральных и региональных продовольственных фондов, их достаточных резервов для государственных нужд, стабилизационных продовольственных фондов для сохранения здоровой окружающей среды и повышения качества жизни российских граждан, реализацию Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы, легализацию закупочных интервенций в форме закупок и залоговых операций с сельскохозяйственной продукцией и продовольствием, торговых интервенций в форме их распродажи из федерального и региональных продовольственных фондов, повышение качества жизни сельского населения, повышение роста доходов лиц, занятых в сельском хозяйстве, создание материальной базы устойчивого развития сельских территорий и достойных условий жизни сельского населения.
Наряду с унификацией одной из основных тенденций развития аграрного права является дифференциация правового регулирования аграрных отношений. Углубление этой тенденции ведет к значительному усилению дифференциации аграрного права.
Процесс дифференциации в аграрном праве имеет противоположную направленность по сравнению с интеграцией правового регулирования аграрных отношений, обусловленной формированием аграрных рыночных структур на селе.
Поэтому источники аграрного права следует изучать как с точки зрения диалектического единства с учетом внутренней связи правовых норм, так и с позиции дифференцированного подхода к правовому регулированию сельскохозяйственной деятельности предприятий и предпринимателей при определенных условиях.
Дифференцированные акты аграрного законодательства — юридический источник и форма выражения норм аграрного права, в основе которых лежит дифференциация правового регулирования аграрных отношений, обусловленная созданием новой системы производственных отношений, базирующейся на многообразии форм собственности и хозяйствования в условиях рынка.
Важнейшим дифференцированным актом аграрного законодательства является, в частности, ФЗ от 11 июня 2003 г. О крестьянском (фермерском) хозяйстве, который обновил правовой статус этой самостоятельной организационно-правовой формы аграрного предпринимательства граждан, имеющих в общей собственности имущество и осуществляющих предпринимательскую деятельность на собственной и (или) арендованной земле.
К числу важнейших дифференцированных актов аграрного законодательства относится ФЗ от 7 июля 2003 г. «О личном подсобном хозяйстве граждан».
В законе дано легальное определение личного подсобного хозяйства граждан как понятия, означающего экономически и юридически самостоятельного хозяйства, созданного гражданином (отдельной семьей) для осуществления непредпринимательской деятельности граждан по производству и переработке сельскохозяйственной продукции на средства производства, продукцию и доходы, полученные в результате такой деятельности, личном труде, платном пользовании производственными услугами сельскохозяйственной коммерческой организации, государства с использованием земельных участков, предоставленных или приобретенных в частную собственность, пожизненное наследуемое владение, в аренду членам данного хозяйства.
Важное значение имеют предложения Министерства сельского хозяйства РФ, утвердившего Концепцию развития системы сельской кредитной кооперации, определить основные направления совершенствования законодательной базы сельскохозяйственной кооперации, в том числе сельских кредитных кооперативов, как полноправных участников финансового рынка.
Для реализации Национального приоритетного проекта «Развитие АПК» обоснованы предложения по разработке нормативных правовых актов, создающих правовую основу для формирования многоуровневой системы потребительских кооперативов, действующих во взаимосвязи с государственными и иными учреждениями и организациями.
Важнейшим дифференцированным актов аграрного законодательства, содержащим нормы материально-правового и процессуального регулирования, рассчитанные специально на их применение по отношению к сельскохозяйственным кооперативам, является ФЗ от 8 декабря 1995 г. (с изм. от 3 7 марта 1997 г., 18 февраля 1999 г., 21 марта 2002 г., 10 января, 11 июня 2003 г., 3 ноября, 18 декабря 2006 г., 26 июня 2007 г., 3 декабря 2008 г., 19 июля 2009г., 1 июля 2011г.) О сельскохозяйственной кооперации.
Можно со всей определенностью утверждать, что этот дифференцированный акт аграрного законодательства позволяет более полно и системно регулировать вопросы организации и деятельности сельскохозяйственных кооперативов, нежели общие статутные законы (например, ст. ст. 107—112 ГК РФ), создающие правовую основу для кооперативного предпринимательства граждан и юридических лиц во всех отраслях народного хозяйства, в том числе, и в сельском хозяйстве.
Основное значение Федерального закона О сельскохозяйственной кооперации как дифференцированного источника аграрного права заключается в том, что он законодательно формулирует легальное определение сельскохозяйственного кооператива как добровольного объединения физических и юридических лиц, созданного для осуществления совместной сельскохозяйственной и иной деятельности, основанной на объединении их имущественных паевых взносов для удовлетворения материальных и иных потребностей членов кооперативов (ассоциированных членов кооператива).
На основе легального определения производственного сельскохозяйственного кооператива, деятельность которого направлена не только на извлечение прибыли, но и на удовлетворение материальных и культурных потребностей его членов, закрепляется правовой статус этой самостоятельной организационно-правовой формы сельскохозяйственной коммерческой организации.
При этом стимулируется создание и развитие в сельской местности различных видов кооперативов в сфере производства и услуг, создается правовой механизм, благоприятствующий формированию новой структуры сельского хозяйства на основе широкого развития принципов кооперативной демократии, верховенства права и защиты прав членов кооператива и интересов сельскохозяйственных товаропроизводителей.
Общее и особенное в правовом положении отдельных видов кооперативов отражается в правовых нормах, регулирующих деятельность производственных и потребительских сельскохозяйственных кооперативов.
Законодательство стимулирует и поддерживает создание перерабатывающих, сбытовых (торговых), обслуживающих, снабженческих, страховых, кредитных сельскохозяйственных потребительских кооперативов, вовлечение в такие кооперативы крестьянских (фермерских) и личных подсобных хозяйств граждан.
Такие потребительские кооперативы могут образовываться как путем преобразования в них акционерных перерабатывающих и обслуживающих предприятий, так и путем создания сельскохозяйственными товаропроизводителями новых кооперативных предприятий.
Нормы аграрного права содержатся также в федеральных законах, не входящих в состав аграрного законодательства. К нормативным актам иных смежных отраслей законодательства, содержащим нормы аграрного права, относятся:
- Гражданский кодекс РФ ( 1994 г. – часть первая, 1996 г.- часть вторая, 2001 г. часть третья, 2006 г.- часть четвертая),
- Налоговый кодекс РФ ( часть первая- 1998 г. № 146-ФЗ, часть вторая- от 5 августа 2000г. № 117-ФЗ с измен. от 20 июля 2011 г.),
- Бюджетный кодекс РФ 1998г. № 145-ФЗ ( с измен. от 27 июня 2011 г.) ,
- Градостроительный кодекс Р от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (с измен. От 21 июля 2011 г.).
Среди других федеральных законов, относящихся к источникам аграрного права, должны быть названы такие важнейшие природоресурсные и экологические законы, как Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 36-ФЗ (в ред.от 21 июля 2011 г.) , Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. № 201- ФЗ (в ред. 18 июля 2011 г.), Водный кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. № 74-ФЗ ( в ред. от 21 июля 2011 г.), Федеральные законы: от 21 февраля 1992 г. «О недрах»(в ред.от 18 июля 2011 г.), от 10 января 2002 г.№7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. от 19 июля 2011 г.) .