Управление публичным долгом

Таким образом, управление публичным долгом включает в себя мероприятия по определению политики в отношении долга, установлению требований к его размеру и структуре, определению порядка, условий выпуска (выдачи) и размещения долговых обязательств, определению порядка использования заемных средств, установлению круга уполномоченных лиц по обслуживанию долга.

Основные руководящие принципы по управлению государственным долгом были разработаны в 2001 г. МВФ и Международным банком реконструкции и развития (далее — Мировой банк, МБРР). Важнейшие среди них — нормативное закрепление системы органов, ответственных за управление госдолгом, а также прозрачность и публичная доступность информации относительно госдолга.

В 1997 г. в Минфине России была впервые создана единая система управления государственным долгом РФ для обеспечения снижения стоимости обслуживания государственных заимствований. В целом же Минфин России обладает следующими основными бюджетными полномочиями в сфере долга (ст. 165 БК РФ):

  • разрабатывает по поручению Правительства РФ программу государственных внутренних заимствований РФ, условия выпуска и размещения государственных займов РФ, выступает в качестве эмитента государственных ценных бумаг РФ, проводит государственную регистрацию условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг,
  • осуществляет по решению Правительства РФ сотрудничество с международными финансовыми организациями,
  • разрабатывает по поручению Правительства РФ программу государственных внешних заимствований РФ и является уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственные внутренние и внешние заимствования, разрабатывает программу государственных гарантий РФ в иностранной валюте и программу государственных гарантий РФ в валюте РФ,
  • представляет Российскую Федерацию в договорах о предоставлении государственных гарантий РФ,
  • представляет Правительство РФ на переговорах о предоставлении государственных гарантий РФ и предоставляет (выдает) от имени Российской Федерации государственные гарантии РФ,
  • ведет Государственную долговую книгу РФ,
  • учитывает представляемую органами, ведущими государственные долговые книги субъектов РФ, информацию о долговых обязательствах, отраженную в соответствующих государственных долговых книгах субъектов РФ и муниципальных долговых книгах муниципальных образований,
  • осуществляет управление государственным долгом и государственными финансовыми активами РФ на основании полномочий, предоставленных Правительством РФ, и др.

В зависимости от сферы воздействия можно выделить задачи управления публичным долгом в экономической, политической, социальной и правовой сферах. Принято выделять также методы управления публичным долгом, которые следует прежде всего рассматривать в аспекте разработки способов воздействия на него.

Особенности управленческих отношений в сфере публичного долга обусловлены принадлежностью этой финансово-правовой категории к финансовому праву как публично-правовой отрасли права. Поэтому применение властного метода управления в этой сфере в качестве основного обусловлено именно публично-правовым характером управляемого объекта.

Ведь независимо от того, будут ли использоваться привлеченные государством денежные средства на «традиционные» цели заимствований, к которым относится погашение бюджетного дефицита, финансирование расходов по обслуживанию и погашению старых займов, либо на инновационные и инвестиционные цели, публичный характер управляемого объекта остается неизменным, поскольку «любые государственные расходы являются вынужденными и направлены на поддержание и укрепление института государства».

Среди мероприятий по управлению публичным долгом наиболее распространенными в мировой практике являются рефинансирование, конверсия, консолидация, унификация и некоторые другие.

Рефинансирование, т.е. выпуск новых займов в целях покрытия ранее выпущенных долговых обязательств, используется обычно при недостаточности средств централизованного денежного фонда (бюджета). В нашей стране рефинансирование использовалось неоднократно. В частности, задолженность по государственному трехпроцентному внутреннему выигрышному займу 1966 г. погашалась путем обмена старых облигаций на облигации внутреннего выигрышного займа 1982 г. без уплаты разницы в курсе.

Конверсия займа заключается в изменении размера доходности займа (снижение или повышение процентной ставки дохода). Изменение сроков действия ранее выпущенных займов называется консолидацией. В 1990 г. в России наряду с конверсией займа была проведена и консолидация: срок погашения казначейских обязательств был сокращен с 16 до 8 лет, а процентная ставка повышена с 5 до 10%.

С принятием части второй ГК РФ получило законодательное закрепление правило о недопущении измене- ний условий выпущенного в обращение государственного либо муниципального займа (ст. 817 ГК РФ). Теперь государство правомочно сократить (увеличить) сроки обращения долговых обязательств (как одного из существенных условий договора займа) только по согласованию с кредиторами (правообладателями облигаций).

БК РФ (ст. 105) ввел новое понятие — «реструктуризация долга», под которой понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами с иными условиями обслуживания и погашения обязательств. В этом случае принято руководствоваться также правилами ст. 414 и 818 ГК РФ о новации. Правила о новации соответственно применяются и к займам, выпускаемым муниципальными образованиями (п. 5 ст. 817 ГК РФ).

Унифицирование займов, являющееся одним из мероприятий по управлению госдолгом, означает обмен нескольких ранее выпущенных займов на один новый. Аннулирование публичного долга, т.е. полный отказ от долговых обязательств, является, как правило, крайней мерой по управлению долгом. Принятие такой меры обусловлено обычно сменой политической власти. Так произошло в 1918 г., когда советское правительство решило аннулировать долги царской России.

Управление публичным долгом следует отличать от его обслуживания. Обслуживание государственного (муниципального) долга — совокупность операций по размещению, погашению и выплате заемщиком (государством, муниципальным образованием) основной суммы долга, несению иных затрат по выплате процентных платежей, выигрышей и иных доходов кредиторам в течение определенного периода либо к определенному сроку.

Применительно к госдолгу РФ выделяют обслуживание внешнего и внутреннего долга, а применительно к региональному и муниципальному долгу — соответственно обслуживание внутреннего долга. Обслуживание внутренних долгов регулируется ст. 119 БК РФ. Под обслуживанием государственного (муниципального) долга понимаются операции по выплате доходов по государственным и муниципальным долговым обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта, осуществляемые за счет средств соответствующего бюджета.

Выполнение ЦБ РФ, кредитной организацией или другой специализированной финансовой организацией функций генерального агента (агента) Правительства РФ по обслуживанию долговых обязательств РФ, а также их размещению, выкупу, обмену и погашению осуществляется на основе агентских соглашений, заключенных с Минфином России.

Затраты по размещению, выплате доходов и погашению публичных долговых обязательств осуществляются соответственно за счет средств федерального бюджета, регионального либо местного бюджета. Обслуживание государственного внутреннего долга РФ производится генеральным агентом по обслуживанию — Банком России и его учреждениями безвозмездно.

В случае если указанная деятельность осуществляется агентами (специализированными организациями), то она является оплачиваемой. При этом оплата услуг агентов по размещению и обслуживанию госдолга производится в пределах норм, утверждаемых Правительством РФ, за счет средств федерального бюджета, выделенных на обслуживание госдолга. Обслуживание регионального и муниципального долга производится не только в соответствии с федеральными законами, но и в соответствии с законами субъекта РФ и правовыми актами органов местного самоуправления.

Помимо мероприятий по управлению государственным долгом и его обслуживанию следует выделять мероприятия по учету долговых обязательств в рамках бюджетных доходов и расходов. Анализ ст. 113 БК РФ позволяет сделать вывод, что отдельному бюджетному учету подлежат:

  • поступления средств от заимствований,
  • расходы на обслуживание долговых обязательств, включая дисконт (или разницу между ценой размещения и ценой погашения (выкупа)) по государственным (муниципальным) ценным бумагам,
  • расходы на погашение основной суммы государственного или муниципального долга.

При этом первые учитываются в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета путем увеличения объема источников финансирования дефицита соответствующего бюджета, вторые отражаются (учитываются) в бюджете как расходы на обслуживание государственного (муниципального) долга, третьи учитываются в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета путем уменьшения их объема (т.е. объема источников финансирования дефицита соответствующего бюджета).

Законом оговорены особые случаи бюджетного учета. Так, доходы, полученные:

  • от размещения государственных (муниципальных) ценных бумаг в сумме, превышающей номинальную стоимость,
  • в качестве накопленного купонного дохода,
  • в виде разницы, возникшей в случае выкупа ценных бумаг по цене ниже цены размещения, относятся на уменьшение фактических расходов на обслуживание государственного (муниципального) долга в текущем году.

Другими словами, производится соразмерное уменьшение фактических расходов на обслуживание и погашение государственного или муниципального долга в текущем финансовом году. При исполнении обязательств по государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации, предусматривающим в соответствии с условиями их выпуска передачу кредиторам иного, чем денежные средства, имущественного эквивалента, размер госдолга РФ уменьшается на величину основного долга (рассчитанную в денежном выражении) по погашаемым таким образом обязательствам. Исполнение обязательств в данном случае учитывается по аналогии с вышеуказанными случаями («а», «б»).

Анализ практики финансово-правового регулирования в России учет- ной политики в сфере публичного долга позволяет выделить и особые методы (способы) бюджетного учета при проведении такого мероприятия по управлению госдолгом, как списание государственного долга посредством списания облигаций со счетов депо их владельцев на эмиссионный счет депо Минфина России1, т.е. осуществления операций в бездокументарной форме.

Начиная с момента распада Союза ССР в России были выпущены в об- ращение следующие виды государственных ценных бумаг, относящихся к внутренним долговым обязательствам: облигации государственного внутреннего займа 1991 г., облигации Российского внутреннего выигрышного займа 1992 г., государственные краткосрочные бескупонные облигации 1993 г. (ГКО), облигации внутреннего государственного валютного займа 1993 и 1996 гг. (ОВВЗ), золотой сертификат Минфина России 1993 г. (не действует), облигации Золотого федерального займа 1995 г. (не действуют), облигации федеральных займов 1995 г. (ОФЗ), облигации государственных нерыночных займов 1996 г. (ОГНЗ), облигации государственного сберегательного займа (1995—1998 гг.) (ОГСЗ), казначейские векселя Минфина России 1994 г., казначейские обязательства Минфина России 1994 г. (КО), государственные долговые товарные обязательства 1994 г. (не действуют с 1996 г.), государственные сберегательные облигации 2001 г. (ГСО). На международном рынке размещены облигации внутренних облигационных займов (ОВОЗ).

Среди выпущенных в обращение в России государственных ценных бумаг можно выделить долговые обязательства, относящиеся ко всем видам (формам), закрепленным в БК РФ. Остановимся на краткой характеристике наиболее распространенных видов ценных бумаг, обращающихся в настоящее время на фондовом рынке России. Основная часть из них, как указано выше, выпущена в виде облигаций и относится к такой форме внутреннего долга, как займы.

Государственные сберегательные облигации, являющиеся самостоятельным видом долговых обязательств РФ, выпущены в соответствии с Генеральными условиями эмиссии и обращения государственных сберегательных облигаций, утвержденными постановлением Правительства РФ от 06.11.2001 № 771. Указанные облигации представляют собой федеральные государственные ценные бумаги, выраженные в рублях. Их эмитентом является Минфин России. Это именные ценные бумаги, выпускаемые в документарной форме, подлежащие обязательному централизованному хранению и не обращаемые на вторичном рынке.

Погашение и выкуп облигаций осуществляются агентом за счет средств федерального бюджета путем перечисления указанных средств на счета владельцев облигаций, открытые в кредитной организации — агенте. Владельцами облигаций, согласно действующей редакции указанного постановления Правительства РФ (п. 8) могут быть страховые организации, негосударственные пенсионные фонды, акционерные инвестиционные фонды, ПФР, а в определенных за- коном случаях — также иные государственные внебюджетные фонды РФ и государственные корпорации.

Другой вид государственных ценных бумаг, объем выпуска которых наиболее значителен, в том числе и в 2012 г., — облигации федеральных займов. Их выпуск осуществляется в соответствии с Генеральными условиями эмиссии и обращения облигаций федеральных займов, утвержденными постановлением Правительства РФ от 15.05.1995 № 458.

Приказом Минфина России от 16.08.2001 № 65н утверждены Условия эмиссии и об- ращения облигаций федерального займа с постоянным купонным доходом. Указанные облигации являются именными купонными среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет) государственными ценными бумагами. При погашении владельцам выплачивается номинальная стоимость, а также купонный доход.

Осуществление права владельца производится на основе записи по счету депо. Номинальная стоимость облигации составляет 1000 руб. Размещение осуществляется в форме аукциона или по закрытой подписке. При этом процентная ставка купонного дохода является постоянной для каждого отдельного выпуска облигаций. Выплата купонного дохода, погашение и выкуп указанных облигаций осуществляются Банком России за счет средств федерального бюджета.

Приказом Минфина России от 27.04.2002 № 37н определен порядок эмиссии и обращения облигаций федерального займа с амортизацией долга. Приказом Минфина России от 22.12.2000 № 112н утверждены Условия эмиссии и обращения облигаций федерального займа с переменным купонным доходом.

Они являются именными купонными среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет) государственными ценными бумагами и предоставляют их владельцам право на получение номинальной стоимости облигации при ее погашении и на получение купонного дохода в виде процента к номинальной стоимости облигации.

В отличие от облигаций федерального займа с постоянным купонным доходом купонный доход по облигациям федерального займа с переменным купонным доходом определяется на основе доходности по государственным краткосрочным бескупонным облигациям (ГКО) и облигациям федеральных займов (ОФЗ) или исходя из официальных показателей, характеризующих инфляцию. Генеральным агентом по обслуживанию облигаций является Банк России.

Понравилась статья? Поделиться с друзьями:
autoreflex.ru
Добавить комментарий

;-) :| :x :twisted: :smile: :shock: :sad: :roll: :razz: :oops: :o :mrgreen: :lol: :idea: :grin: :evil: :cry: :cool: :arrow: :???: :?: :!: